Yeni Sayfa 2
Sayıştay Genel Kuruluna göre 5018 sayılı Kamu mali
Yönetim ve Kontrol Kanunu kapsamında harcama yetkililerinin sorumluluğu
Yeni Sayfa 1
Harcama Yetkilileri
5018 sayılı
Kanunun 3’üncü maddesinin (k) bendinde, kamu idaresi bütçesinde ödenek tahsis
edilen ve harcama yetkisi bulunan birim harcama birimi olarak tanımlanmıştır.
Kanunun 31’inci
maddesinde bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst
yöneticisinin harcama yetkilisi olduğu ifade edilmiş, 32’nci maddesinde ise;
bütçeden harcama yapılabilmesi harcama yetkilisinin, harcama talimatı vermesine
bağlanmış, harcama talimatlarında da hizmet gerekçesi, yapılacak işin konusu ve
tutarı, süresi, kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile
gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgilerin yer alacağı, harcama
talimatlarının bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer
mevzuata uygun olmasından, ödeneklerin etkili, ekonomik ve verimli
kullanılmasından ve bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken işlemlerden harcama
yetkililerinin sorumlu oldukları belirtilmiştir.
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinde de, giderin gerçekleştirilmesinin,
harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri
belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesi ile
tamamlanacağı hüküm altına alınmıştır.
Mevzuatın yukarıda
belirtilen hükümlerine göre, bütçeden yapılacak harcamalarda süreç, harcama
talimatı ile başlamakta ve ödeme emri belgesi uyarınca hak sahibine ödeme
yapılması ile son bulmaktadır.
5018 sayılı Kanunda, giderin yapılmasından ödeme aşamasına kadar tüm işlemlerin
harcama yetkilisinin gözetim ve denetimi altında, onun emir ve talimatı ile
yürütülmesi öngörüldüğünden, sorumluluk konusunda da harcama yetkilisi ön plana
çıkmaktadır.
Kanunda harcama
yetkilisinin, bütçeyle ödenek tahsis edilen her harcama biriminin en üst
yöneticisi olarak tanımlanması, idari açıdan üst yöneticilere; hukuka uygunluk
açısından da yetkili kılınmış mercilere hesap vermekle sorumlu olduğunu
göstermektedir. Bu anlamda harcama yetkililerinin Sayıştaya hesap verme
sorumluluğu bulunmaktadır.
a)
Harcama Yetkililerinin Genel Sorumluluğu
5018 sayılı
Kanunda harcama yetkilisi ifadesiyle bir program sorumlusuna ve statü hukukunda
tanımlanan daire/birim amirine işaret edilmektedir. Bu konumda olan
yöneticilerin, 657 sayılı Kanunun 10’uncu maddesinde belirtildiği gibi, amiri
oldukları kuruluş ve hizmet biriminde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle belirlenen
görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki
memurları takip ve kontrol etmekten görevli ve sorumlu tutulacakları da
tabiidir. Bu hükümler karşısında, bütçeden yapılacak harcamalar konusunda 5018
sayılı Kanunda öngörülen harcama sürecinde tek ve tam yetkili olan, giderin
yapılmasına karar vermekten ödeme aşamasına kadar tüm işlemleri emir ve talimatı
çerçevesinde yürüten ve maiyetindekileri ve onların eylem ve işlemlerini
gözetmek ve denetlemekle yükümlü olan harcama yetkilisinin, Sayıştaya karşı
hesap verme konusunda tam ve doğrudan sorumlu olduğu anlaşılmaktadır.
Bu nedenle, harcama yetkililerinin, harcama talimatlarının ve buna konu olan
harcamaların bütçe ilke ve esaslarına, kanun, tüzük ve yönetmelikler ile diğer
mevzuata uygunluğundan sorumlu olduklarına oybirliğiyle,
b) Kurul, Komite veya Komisyon Üyelerinin Harcama Yetkisinden Doğan
Sorumluluğu
5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinin üçüncü fıkrasında, “Kanunların verdiği
yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya
komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama yetkisinden doğan sorumluluk
kurul, komite veya komisyona ait olur” denilmektedir.
Kurul halinde görev yapan karar organlarının genellikle icra yetkileri
bulunmamaktadır. Ancak Savunma Sanayi Müsteşarlığında olduğu gibi bazı
kuruluşların karar organlarının icra yetkisi bulunmaktadır. Bu nedenle Kanunun
31’inci maddesinin üçüncü fıkrasında sayılan yönetim kurulu, icra komitesi,
komisyon ve benzeri kurul veya komite kararıyla yapılan harcamalarda, harcama
yetkisinden doğan sorumluluk belirlenirken; kararın, harcama talimatının
unsurlarını taşıyıp taşımadığının ve kurul, komisyon veya komitenin harcama
sürecinde rol alıp almadığının belirlenmesi gerekmektedir.
Bu durumda;
-
Kanunların verdiği yetkiye istinaden yönetim kurulu, icra komitesi,
encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim organlarının kararı, harcama
talimatının taşıması gereken unsurları taşıyor ve kurul, komisyon, komite
harcama sürecinde yer alıyorsa, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun yönetim
kurulu, icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul, komite veya komisyona ait
olacağına,
- Yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim
organlarının kararı, harcama talimatının taşıması gereken unsurları taşıyor,
ancak kurul, komisyon, komite harcama sürecinde yer almıyorsa, yönetim kurulu,
icra komitesi, komisyon ve benzeri kurul veya komitenin sadece harcama
talimatının kanun, tüzük ve yönetmeliklere uygun olmasından sorumlu olacağına,
- Yönetim kurulu, icra komitesi, encümen gibi adlarla teşkil edilen yönetim
organlarının kararı bir giderin yapılması için harcama yetkilisine izin verme
şeklinde düzenlenmiş ise, bu halde kurul, komisyon veya komitenin harcamaya izin
veren kararın kanun, tüzük ve yönetmeliğe uygun olmasıyla sınırlı olarak sorumlu
olacağına,
Çoğunlukla,
c) Harcama Yetkisinin Devri Halinde Sorumluluk
5018 sayılı
Kanunun 31’inci maddesinin birinci fıkrasında, harcama yetkilisi, “Bütçeyle
ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisidir” şeklinde
tanımlanmış, dördüncü fıkrasında, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinde
merkez ve merkez dışı birimler ve görev unvanları itibarıyla harcama
yetkililerinin belirlenmesine, harcama yetkisinin bir üst yönetim kademesinde
birleştirilmesine ve devredilmesine ilişkin usul ve esasların Maliye
Bakanlığınca belirleneceği öngörüldükten sonra, harcama yetkisinin
devredilmesinin, yetkiyi devredenin “idari sorumluluğunu” ortadan kaldırmayacağı
hükme bağlanmıştır.
5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinin dördüncü fıkrası hükmünden, doktrinde
imza yetkisi olarak adlandırılan yönetsel uygulama kapsamında bir devir anlamı
çıkartılamayacağı gibi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu kaldırmayacağına
dair hükümde geçen idari sorumluluğun, mali sorumluluğu da içerdiği varsayımıyla
yetkiyi devredenle devralanın Sayıştay’a karşı birlikte sorumlu tutulmaları,
başka bir deyişle harcama yetkilerini devretmeleri halinde dahi, harcama
yetkililerinin mali sorumluluklarının devam ettiği sonucu da çıkartılamaz.
Zira yetki devri
ve imza yetkisi tanınması ayrı ayrı kavramlardır. Yetki devrinde, yetkisini
devreden, yetki devri kaldırılıncaya kadar devrettiği yetkisini kullanamaz,
yapılan işlem kendisine yetki devredilenin işlemidir. Karar alma yetkisi,
devreden makamdan çıkıp devredilen makama geçmektedir. Bir makam veya görevlinin
ödevlerinden bir kısmını bilgisi dahilinde ve karar alma yetkisi kendisinde
kalmak üzere başkasına yaptırarak yükünü hafifletmesi anlamındaki imza yetkisi
tanınması, yetki devri değildir. Bunun içindir ki, imza yetkisi tanınmasında,
yetki tanıyanın sorumluluğu devam eder. Ancak, 31’inci maddenin dördüncü
fıkrasında, kanundan kaynaklanan ve idari karar ve onayla yapılan yetki devri
ayırımı yapılmadan sadece yetki devrinden bahsedilmektedir. Kanunda imza
yetkisinin tanınmasından değil, açıkça harcama yetkisinin devrinden söz
edilmektedir. Bu yetki devrinin, imza yetkisi olarak değerlendirilmesine olanak
verecek en ufak bir ipucu dahi yoktur. Nitekim Maliye Bakanlığınca bu fıkraya
dayanılarak çıkarılan 1 seri numaralı Harcama Yetkilileri Hakkında Genel
Tebliğde de mesele bu şekilde değerlendirilerek harcama yetkisinin devrinden söz
edilmiştir. Bunun gibi 5.5.2005 tarihli ve 5345 sayılı Gelir İdaresi
Başkanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanunun 25’inci maddesinde, harcama
yetkisinin, 5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinde belirtilen usûl ve esaslar
çerçevesinde vergi dairesi başkanlığınca kısmen veya tamamen grup müdürlüklerine
veya vergi dairesi müdürlüklerine devredilebileceği hüküm altına alınmıştır.
Literatürde de yetki devri halinde, yapılan işlemin yetki devredilenin işlemi
olduğu ve dolayısıyla bu işlemden doğan sorumluluğun yetki devredilen makama
geçtiği genel kabul gören bir husustur.
3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun 38’inci
maddesinde yetki devrinin, yetki devreden amirin sorumluluğunu kaldırmayacağı
belirtilmekte ise de, 5018 sayılı Kanun, 3046 sayılı Kanuna göre özel kanun
niteliğindedir. Ayrıca, 3046 sayılı Kanunun “Sorumluluk ve Yetkiler” başlıklı
üçüncü kısmında yer alan anılan 38’inci maddede geçen sorumluluk, aynı Kanunun
“Yöneticilerin sorumlulukları” başlıklı 34’üncü maddesinde, yöneticilerin,
yapmakla yükümlü oldukları görevleri, bakanlık emir ve direktifleri yönünde
mevzuata, plan ve programlara uygun olarak düzenlenmesi ve yürütülmesinden bir
üst kademeye karşı sorumlu olduklarına ilişkin hiyerarşik veya idari sorumluluk
olup, 5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinin, harcama yetkisinin
devredilmesinin, devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmayacağına ilişkin
dördüncü fıkrasıyla aynı paraleldedir.
Anılan 31’inci
maddenin harcama yetkisinin devri halinde idarî sorumluluğun sürmesini öngören
hükmü, işin tabiatına da uygundur. Zira, 5018 sayılı Kanunun üst yöneticilerin
hesap verme sorumluluğuna ilişkin 11’inci maddesinin son fıkrasında, üst
yöneticilerin, bu sorumluluğun gereklerini harcama yetkilileri, mali hizmetler
birimi ve iç denetçiler aracılığıyla yerine getireceklerinin belirtilmiş olması
karşısında, harcama yetkililerinin idari sorumluluklarının sürmesi, işin
gereğinden kaynaklanmaktadır. Harcama yetkisini devreden harcama yetkilisinin
mali sorumluluğunun bulunmaması, 5018 sayılı Kanunla öngörülen mali sorumluluk
sisteminin de doğal bir sonucudur. 5018 sayılı Kanundan önceki mevzuatımızda
mali sorumluluk için yegâne şart, mevzuata aykırılık olup, buna ilaveten zarar,
kusur gibi başkaca bir şart öngörülmemiştir. Sorumlulukta sadece mevzuata
aykırılığın yeterli sayıldığı bu sistem, 5018 sayılı Kanunla değiştirilmiş
bulunmaktadır. Gerçekten, bu Kanunun 71’inci maddesinde, “Kamu zararı; kamu
görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı
karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya
eksilmeye neden olunmasıdır” şeklinde tanımlanarak kamu zararının
belirlenmesinde esas alınacak unsurlar a-g işaretli bentlerde sayılmıştır. Gerek
bu madde gerek diğer maddeler nazara alındığında 5018 sayılı Kanuna göre mali
sorumluluğun şartları şöylece sıralanabilir:
- Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata
aykırı karar, işlem, eylem bulunmalıdır.
-Ortada bir kamu zararı olmalıdır.
-Mevzuata aykırı
karar, işlem ve eylemle zarar arasında bir illiyet olmalıdır.
Bu yeni sorumluluk
sisteminde objektif kusursuz sorumluluk anlayışından vazgeçilmiş
bulunulmaktadır.
Harcama yetkilisinin, harcama yetkisini devretmesi halinde harcama yetkisi,
devralana geçtiğinden harcama yetkisine ilişkin karar, işlem ve eylemler devir
alan tarafından gerçekleştirilmekte, yetkisini devreden harcama yetkilisinin
mevzuata aykırı karar alması, işlem yapması veya eylemde bulunması söz
konusu olmamaktadır.
Yetkisini devretmek suretiyle harcama sürecinin dışında kalan harcama
yetkilisinin kasıt, kusur veya ihmalinden de söz edilmesi mümkün
bulunmamaktadır. Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemi bulunmayan kasıt,
kusur veya ihmali söz konusu olmayan ve bu haliyle herhangi bir zarar ika etmesi
de mümkün olmayan harcama yetkilisine malî sorumluluk yüklenmesi mümkün
bulunmamaktadır. Harcama yetkilisinin bu durumda sorumlu tutulması, hem 5018
sayılı Kanunla hem de hukukun genel ilkeleriyle bağdaştırılamaz.
5018 sayılı Kanunun anılan maddesinin dördüncü fıkrasının harcama yetkisinin
devrinin yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmayacağı yolundaki
hükmünde geçen idari sorumluluğun, mali sorumluluğu da içerdiği söylenemez. Zira
“idari sorumluluk” ve “mali sorumluluk” ayrı kavramlar olup, idari sorumluluk,
mali sorumluluğu içermemektedir. Gerçekten 5018 sayılı Kanunun Türkiye Büyük
Millet Meclisinde görüşülmesi sırasında düzenlenen Plan ve Bütçe Komisyonu
raporunda “malî yönetim alanında siyasi, idari ve mali sorumluluk birbirinden
ayrılmakta, … harcama yetkilisinin, malî yönden yaptığı harcamaların mevzuata
uygunluğundan, yönetsel yönden ise verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkeleri
çerçevesinde sorumluluğu düzenlenerek görev, yetki ve sorumluluklar açık bir
şekilde ortaya konulmakta, yetki-sorumluluk dengesi yeniden kurulmaktadır”
denilmek suretiyle idari ve mali sorumluğun ayrı sorumluluk türleri olduğu
açıkça ifade edilmiştir. Sayıştay açısından mali sorumluluğun bir tazmin
sorumluluğu olmasına karşın, 31’inci maddenin dördüncü fıkrasında geçen idarî
sorumluluk, 657 sayılı Kanunun 10’uncu maddesi anlamında, Devlet memurlarının,
amiri oldukları kuruluş ve hizmet birimlerinde kanun, tüzük ve yönetmeliklerle
belirlenen görevleri zamanında ve eksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan,
maiyetindeki memurları yetiştirmekten, hal ve hareketlerini takip ve kontrol
etmekten görevli ve sorumlu olduklarına dair yönetsel bir sorumluluktur. Bahse
konu 31’inci maddenin dördüncü fıkrasında harcama yetkisinin devrinin idari
sorumluluğu kaldırmayacağı belirtilmektedir. Bunun mefhumu muhalifinden harcama
yetkisinin devri halinde, devredenin mali sorumluluğunun ortadan kalktığı
anlaşılmaktadır. Gerçekten Kanun Koyucu, harcama yetkisinin devri halinde mali
sorumluluğun da sürmesini amaçlamış olsaydı, pekâlâ mali ve idari sorumluluğun
ortadan kalkmayacağını açıkça ifade eder ya da yetki devrinin kapsayıcı şekilde
sorumluluğu ortadan kaldırmayacağını belirtmekle yetinebilirdi. Bu yapılmamış,
sadece idari sorumluluğun ortadan kalkmayacağına vurgu yapılmıştır. Dolayısıyla,
harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu
kaldırmamakla birlikte, yetkiyi devreden harcama yetkilisinin malî sorumluluğunu
ortadan kaldırmaktadır. Bu nedenlerle, harcama talimatının kullanılmasından
doğan sorumluluğun, harcama yetkisinin devredildiği görevliye ait olması
gerektiğine çoğunlukla,
d) Görev Ayrılığı Nedeniyle Yetki Devrinde Harcama Yetkisinden Doğan
Sorumluluk
5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesinin ikinci fıkrasında, teşkilat yapısı ve
personel durumu gibi nedenlerle harcama yetkililerinin belirlenmesinde güçlük
bulunan idareler ile bütçelerinde harcama birimleri sınıflandırılmayan
idarelerde harcama yetkisi, üst yönetici veya üst yöneticinin belirleyeceği
kişiler tarafından, mahalli idarelerde İçişleri Bakanlığının, diğer idarelerde
ise Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine yürütülebilir denilmektedir.
Kanunun anılan
hükmü uyarınca ya da bütçe kanunlarında yer verilen bazı hükümler ile idareler
veya idarelerin değişik birimleri arasında iş ve hizmet ilişkisine bağlı olarak
yapılan ödenek aktarımları ve buna bağlı olarak harcama süreçleri, genel harcama
sürecinin dışına çıkabilmektedir.
Kanundan veya işin gereğinden kaynaklanan bu tür görev paylaşımlarında,
aktarılan ödeneğin kullanım yetkisi ve bu ödenekle yerine getirilen işlemlerin
gerçekleştirilmesi görevi, ödeneği devralan idareye veya birime geçeceğinden,
harcama yetkisinden doğan sorumluluğun da, genel harcama yetkililerinin
sorumluluğu çerçevesinde, ödenek aktarımının yapıldığı idare veya birimin
harcama yetkilisine ait olması gerekmektedir.
Öte yandan, idare veya birimin teşkilat yapısı nedeniyle, personel ücretlerinin
kuruluşun personel biriminde, kurumun elektrik su giderlerinin idari ve mali
işler birimince ödenmesinde olduğu gibi, destek hizmet birimlerinde
birleştirilen harcamalar için üst yöneticinin onayı ile harcama yetkisinin,
destek hizmet birimi harcama yetkilisine verilmesi halinde de, harcama
yetkisinden doğan sorumluluğun görev verilen destek hizmet birimi harcama
yetkilisine ait olması gerekmektedir.
Bu nedenlerle,
mevzuatta yer alan bazı hükümler nedeniyle kamu idareleri arasında veya idarenin
değişik birimleri arasında iş ve hizmet ilişkisine bağlı olarak yapılan ödenek
aktarmalarında, harcama yetkisinden doğan sorumluluğun, ödenek aktarılan birimin
en üst yöneticisine ait olduğuna oybirliğiyle,
e) Vekâlet Görevi Nedeniyle Yetki Devrinde Harcama Yetkisinden Doğan
Sorumluluk
5018 sayılı Kanunun 31’inci maddesi uyarınca bütçeyle ödenek tahsis edilen
harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir. Kanunda öngörülen
harcama yetkilisinin izin, hastalık ve geçici görev gibi sebeplerle görevlerinde
bulunmadığı durumlarda, bu kişilerin yerine, mevzuatlarında öngören usulle
vekâleten atanan kişi asilin tüm yetki ve sorumluluklarını taşıyacağından
harcama yetkisini de kullanacaktır.
Bu nedenle, harcama yetkilisinin yerine, mevzuatında öngörülen usullere uygun
olarak vekâleten atanan görevlinin, vekâlet ettiği göreve ait harcama yetkisini
kullanmasından doğan sorumluluğun bu görevi vekâleten yürüten görevliye ait
olduğuna oybirliğiyle,
1-
Gerçekleştirme Görevlileri
5018 sayılı
Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca bütçeden bir giderin yapılabilmesi için iş,
mal, veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya
gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve
gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekmektedir.
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinde; “Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi
için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının
veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması
ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Giderlerin
gerçekleştirilmesi; harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından
düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak
sahibine ödenmesiyle tamamlanır.
Gerçekleştirme görevlileri, harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal
veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması,
belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini
yürütürler.
Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle
yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayılır. Bu
fıkranın uygulanmasına ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığınca belirlenir.
Gerçekleştirme
görevlileri, bu Kanun çerçevesinde yapmaları gereken iş ve işlemlerden
sorumludurlar” denilmektedir.
Bu hüküm uyarınca, bir mali işlemi gerçekleştirmede görevli olanların
sorumluluğunun belirlenmesinde, gerçekleştirme işlemini yapan memurun, yetkili
ve görevli olması ve yapılan giderin de bu görevli tarafından düzenlenip
imzalanan belgeye dayanıyor olması zorunludur. Bir başka deyişle, yukarıda
anılan belge ve imza olmadan ödeme emri belgesinin tamamlanmış sayılmaması
gerekmektedir. Aynı şekilde, belgeyi düzenleyenin de gerçekleştirme konusunda
yetkisinin bulunması ve harcama talimatı ile veya sair surette amir tarafından
görevlendirilmiş olması gerekmektedir. Bu anlamda gerçekleştirme belgelerinin
hazırlanması, taslak metinlerin yazılması, temize çekilmesi, kaydedilmesi,
bilgisayara giriş yapılması gibi yardımcı hizmetlerin gerçekleştirme görevi
kapsamında değerlendirilmesi mümkün bulunmamaktadır.
a)
Ödeme Emri Belgesini Düzenlemekle Görevlendirilen
Gerçekleştirme Görevlisinin Sorumluluğu
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesinin birinci fıkrası hükmü uyarınca ödeme
emri belgesi, harcama yetkilisi tarafından belirlenen bir görevli tarafından
düzenlenecektir. Ödeme emri belgesi tek başına mali bir işlem sayılmamakla
birlikte taahhüt ve tahakkuk aşamalarından sonra ödeme aşamasına geçilmesine
esas teşkil etmektedir.
31.12.2005 tarihli ve 26040 sayılı 3. mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan İç
Kontrol ve Ön Mali Kontrole İlişkin Usul ve Esasların 12 ve 13’üncü maddelerinde
ödeme emri belgesi düzenleme görevi, ön mali kontrol kapsamında ele alınmakta ve
“kontrol edilmiş ve uygun görülmüştür” şerhi çerçevesinde değerlendirilmektedir.
Aynı esaslarda belirtildiği üzere, harcama yetkilileri, yardımcıları veya
hiyerarşik olarak kendisine en yakın üst kademe yöneticileri arasından bir veya
daha fazla sayıda gerçekleştirme görevlisini ödeme emri belgesi düzenlemekle
görevlendirecek, ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen
gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön
malî kontrol yapacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini düzenleyen
gerçekleştirme görevlisinin yaptığı işlemler nedeniyle sorumluluk üstlenmesi
tabiidir.
Ayrıca, harcama birimlerinde süreç kontrolü yapılarak her bir işlem daha önceki
işlemlerin kontrolünü içerecek şekilde tasarlanıp uygulanacak, mali işlemlerin
yürütülmesinde görev alanlar, yapacakları işlemden önceki işlemleri de kontrol
edeceklerdir. Bu bağlamda ödeme emri belgesini düzenlemekle görevlendirilen
gerçekleştirme görevlileri de, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde ön
mali kontrol yaparak, ödeme emri belgesi üzerine “Kontrol edilmiş ve uygun
görülmüştür” şerhi düşüp imzalayacaklardır. Bu nedenle ödeme emri belgesini
düzenleyen görevli, gerçekleştirme belgelerinin ödeme emri belgesine doğru
aktarılması yanında, düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer
belgelerin doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan da sorumludur.
Yapılan bu açıklamalara göre, aslî bir gerçekleştirme belgesi olan ödeme emri
belgesini düzenleyen sıfatıyla imzalayan gerçekleştirme görevlisinin,
düzenlediği belge ile birlikte harcama sürecindeki diğer belgelerin
doğruluğundan ve mevzuata uygunluğundan harcama yetkilisi ile birlikte sorumlu
tutulması gerektiğine çoğunlukla,
b) Ödeme Emri Belgesine Eklenmesi Gereken Taahhüt ve Tahakkuk Belgelerine
İlişkin Sorumluluk
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca bütçeden bir giderin yapılabilmesi
için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının
veya gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanmış
ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekmektedir.
Öte yandan anılan maddede, bir mali işlemin gerçekleştirilmesinde görevli
olanların sorumluluğunun belirlenmesinde, bu görevlilerin yetkili ve görevli
olması ve yapılan giderin de bu görevlilerce düzenlenen belgeye dayanıyor olması
hususlarına bakılması gerekmektedir. Yani mali işlemin gerçekleştirilmesinde,
görevli olanların imzası olmadan ödeme belgesinin tamamlanmış sayılmaması
gerekmektedir.
Bu nedenle, ödeme emri belgesine eklenmesi gereken taahhüt ve tahakkuk
işlemlerine ilişkin fatura, beyanname, tutanak gibi gerçekleştirme belgelerini
düzenleyen veya bu belgeleri kabul eden gerçekleştirme görevlilerinin, bu
görevleriyle ilgili olarak yapmaları gereken iş ve işlemlerle sınırlı olarak
harcama yetkilisiyle birlikte sorumlu tutulmaları gerektiğine çoğunlukla,
c) Kurul,
Komisyon veya Benzeri Bir Organca Düzenlenen Gerçekleştirme Belgelerinde
Sorumluluk
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca mali işlemin gerçekleştirilmesinde
görevli olanların sorumluluğu, bu işlemleri yetkili ve görevli olarak
yapmalarına ve yapılan giderin bu kişilerce düzenlenen belgeye dayanılarak
yapılması hususlarına göre belirlenmektedir.
Bu nedenle
mevzuatına göre oluşturulan kurul, komisyon veya benzeri bir organ tarafından
düzenlenen keşif, rapor, tutanak, karar veya ödemeye esas benzeri belgelerden
doğacak sorumluluğa, işlemi gerçekleştiren ve bu belgeyi düzenleyip imzalayan
kurul üyelerinin de dahil edilmeleri ve bu işlem nedeniyle harcama yetkilisiyle
birlikte sorumlu tutulmaları gerektiğine çoğunlukla,
d) Elektronik Ortamda Oluşturulan Ortak Veri Tabanına Bilgi Girişine Esas
Olacak Belgelere İlişkin Sorumluluk
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesine 5436 sayılı kanunla eklenen üçüncü
fıkrada; “Elektronik ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak
suretiyle yapılacak harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi
sayılır. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin esas ve usûller Maliye Bakanlığınca
belirlenir.” denilmektedir.
Kanunun anılan maddesine dayanılarak çıkarılan ve 31.12.2005 tarihli ve 26040
sayılı 3. mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri
Yönetmeliğinin 5’inci maddesinin dördüncü ve beşinci fıkralarında “Elektronik
ortamda oluşturulan ortak bir veri tabanından yararlanmak suretiyle yapılacak
harcamalarda, veri giriş işlemleri gerçekleştirme görevi sayıldığından, ödeme
belgesine ayrıca bu verileri kanıtlayıcı belge bağlanmaz.
Üçüncü ve dördüncü fıkraların uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça
belirlenir.” denilmektedir.
Yönetmeliğin söz konusu hükmüne göre 28.9.2006 tarihli ve 26303 sayılı Resmî
Gazetede yayımlanan Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Hakkında Genel Tebliğde
de, veri giriş işlemlerinin gerçekleştirme görevi sayılacağı, ödeme belgesine
aylık bordroların bağlanmayacağı, değişikliklere ilişkin kanıtlayıcı belgelerin
ödeme belgesine bağlanacağı belirtilmiştir.
Ortak veri tabanına girilen verilerin doğruluğu halinde, çıktının doğruluğu
sistemce güvenceye bağlandığından, elektronik ortamdan alınan çıktının sıhhati,
doğrudan doğruya veri girişinin doğruluğuyla ilgili bulunmaktadır.
Bu nedenlerle, elektronik ortamda oluşturulan veri tabanından yararlanılarak
yapılacak harcamalarda, sisteme girilecek verilerin bulunduğu belgeleri
düzenleyen ve imzalayan görevlilerin, bu işlemle ilgili gerçekleştirme görevlisi
olarak kabul edilmesi ve yaptığı işlemlerden harcama yetkilisi ve sorumluluğu
bulunan diğer gerçekleştirme görevlileriyle birlikte sorumlu tutulmaları
gerektiğine çoğunlukla,
5- Muhasebe Yetkilisinin Görev ve Sorumlulukları
Muhasebe yetkilisinin harcama sürecindeki rolü belge kontrolü ve ödeme olarak
görülmekte ise de, kuruluş muhasebesinin genel düzenlemesi ve yönetim dönemi
hesabının verilmesi bakımından bu görevlinin özel bir yeri ve işlevi vardır. Bu
itibarla Sayıştaya karşı sorumluluk noktasında muhasebe yetkilisinin
sorumluluğunun ayrıntılı olarak ele alınması gerekmektedir.
a) Muhasebe Yetkilisinin İmza Kontrol Görev ve Sorumluluğu
5018 sayılı Kanunun 61’inci maddesi uyarınca muhasebe yetkilisinin, ödeme
aşamasında, ödeme emri belgesi ve eki belgeler üzerinde yetkililerin imzasını
arama yükümlülüğü bulunmaktadır.
Bu nedenle;
- Ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi üzerinde harcama yetkilisi ve
gerçekleştirme görevlisinin imzaları olmakla birlikte, ödeme emri belgesi eki
belgeler üzerinde herhangi bir imza eksiği varsa muhasebe yetkilisinin, ödeme
emri belgesi üzerinde imzası bulunan harcama yetkilisi ve gerçekleştirme
görevlisiyle birlikte sorumlu tutulması gerektiğine,
- Ödeme emri belgesi üzerinde harcama yetkilisi veya gerçekleştirme
görevlisinden sadece birinin imzası varsa, muhasebe yetkilisinin, imzası bulunan
görevliyle birlikte sorumlu tutulması gerektiğine,
- Ödeme emri belgesi üzerinde harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisinin
imzaları yoksa muhasebe yetkilisinin, tek başına sorumlu tutulması gerektiğine,
Çoğunlukla,
b) Ödemeye Esas Belgelerin Eksikliği ve Maddi Hata Bulunması Durumunda
Sorumluluk
5018 sayılı Kanunun 61’inci maddesi ile Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi,
Sertifika Verilmesi ile Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 29’uncu
maddesinde, muhasebe yetkilisinin taahhüt ve tahakkuk aşamaları tamamlanmış,
ödeme emri belgesi düzenlenmiş ve ön mali kontrolden geçerek ödenmek üzere
muhasebe birimine gelmiş bulunan gider ve muhasebe belgeleri ile ön ödeme
belgeleri üzerinde, ödemeye ilişkin belgelerin tamam olup olmadığını ve maddi
hata bulunup bulunmadığını kontrol etmekle yükümlü olduğu, ilgili mevzuatında
belirtilen belgeler dışında belge aramayacağı ve sorumluğunun görevi gereği
incelemesi gereken belgelerle sınırlı olduğu belirtilmektedir.
5018 sayılı Kanunun 33’üncü maddesi uyarınca bütçeden bir giderin yapılabilmesi
için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının
veya gerçekleştirildiğinin görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanmış
ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekmektedir. Bu çerçevede
gerçekleştirme görevlilerinin, harcama talimatı üzerine işin yaptırılması, mal
veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, yanında bu
işlemlerin belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması
görevi de bulunmaktadır. Dolayısıyla ödemeye esas teşkil eden belgelerdeki
noksanlıklardan gerçekleştirme görevlisinin sorumlu olmadığı söylenemez.
Öte yandan, giderin taahhüt ve tahakkuk aşamalarına ait olup, çeşitli
gerçekleştirme görevlilerinin kendi yasal görevleri çerçevesinde düzenledikleri
ve imzaladıkları belgelerdeki maddi hatalardan muhasebe yetkilisi de sorumlu
tutulmaktadır. Bu olgu, Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile
Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 29’uncu maddesinin dördüncü
fıkrasında; “Muhasebe yetkililerinin maddi hataya ilişkin sorumlulukları; bir
mali işlemin muhasebeleştirilmesine dayanak teşkil eden karar, onay, sözleşme,
hakediş raporu, bordro, fatura, alındı ve benzeri belgelerde; gelir, alacak,
gider ya da borç tutarının tespit edilmesine esas rakamların hiçbir farklı
yoruma yer vermeyecek biçimde, bilerek veya bilmeyerek yanlış seçilmesi,
oranların yanlış uygulanması, aritmetik işlemlerin yanlış yapılması ve
muhasebeleştirmeye esas toplamlarının muhasebeleştirme belgesinde ilgili
hesaplara noksan veya fazla kaydedilmek suretiyle yapılan yersiz ve fazla alma,
verme, ödeme ve gönderilmesiyle sınırlıdır. Teknik nitelikteki belgelerde, bu
niteliğe ilişkin olarak yapılmış maddi hatalardan bu belgeleri düzenleyen ve
onaylayan gerçekleştirme görevlileri sorumlu olup, muhasebe yetkililerinin bu
belgelere ilişkin sorumlulukları aritmetik işlemlerdeki yanlışlıklarla
sınırlıdır.” biçiminde, 30’uncu maddesinde de, “Ödeme emirleri, muhasebe
birimine geliş tarihinden itibaren, en geç dört iş günü içinde incelenir, uygun
bulunanlar muhasebeleştirilerek tutarları hak sahiplerinin banka hesabına
aktarılır. Eksik veya hatalı olan ödeme emri belgesi ve eki belgeler,
düzeltilmek veya tamamlanmak üzere en geç, hata veya eksikliğin tespit edildiği
günü izleyen iş günü içinde gerekçeleriyle birlikte harcama yetkilisine yazılı
olarak gönderilir. Hata veya eksiklikleri tamamlanarak tekrar muhasebe birimine
verilenler, en geç iki iş günü sonuna kadar incelenerek muhasebeleştirme ve
ödeme işlemi gerçekleştirilir.
Hak sahiplerinin banka hesaplarına aktarılmaksızın kasadan veya çek düzenlenmek
suretiyle bankadan yapılabilecek ödeme tür ve tutarları ile kontrol,
muhasebeleştirme ve ödeme süresini dört iş gününden daha az olarak belirlemeye,
genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinde Bakanlık, kapsamdaki diğer kamu
idarelerinde üst yöneticiler yetkilidir.” şeklinde ifade edilmiş bulunmaktadır.
Yönetmeliğin yukarıya alınan maddesinde ifade edildiği gibi, bir mali işlemin
muhasebeleştirilmesine dayanak teşkil eden belgelerde gelir, alacak, gider ya da
borç tutarının tespit edilmesine esas rakamlardaki açık, kolayca görülebilen ve
yorum gerektirmeyen hatalar maddi hata olarak nitelendirilmektedir.
Söz konusu mevzuat hükümleri karşısında, ödemeye esas teşkil etme niteliği
bulunan, fakat gider evrakı arasında yer almayan bir belge nedeniyle ortaya
çıkan kamu zararı ile giderin taahhüt ve tahakkuk aşamalarına ait olup çeşitli
gerçekleştirme görevlilerinin kendi yasal görevleri çerçevesinde düzenledikleri
ve imzaladıkları belgelerdeki açık ve kolayca görülebilen ve yorum gerektirmeyen
maddi hatalardan muhasebe yetkilisinin, harcama yetkilisi ve gerçekleştirme
görevlisiyle birlikte sorumlu tutulması gerektiğine, hatanın bariz olup olmadığı
hususunun ise yargı dairelerince kararlaştırılacak bir husus olduğuna
çoğunlukla,
c) Muhasebe Yetkilisinin Gideri Hak Sahibine Ödeme Görevi
Muhasebe yetkilisinin, usul ve mevzuatına göre tahakkuk ettirilmiş gideri hak
sahibine ödemek ve ödeme yaparken hak sahibinin kimliğini kontrol etmekle
görevli olduğu, 5018 sayılı Kanunun 61’inci maddesinde ve Muhasebe
Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile Çalışma Usul ve Esasları
Hakkında Yönetmeliğin 23 ve 29’uncu maddelerinde hüküm altına alınmıştır.
Muhasebe yetkilisi mutemetlerinin hesabına bakmak ve onları aklamak, Kanunun
61’inci maddesinin son fıkrasına göre, muhasebe yetkilisinin görevi olduğundan,
gideri hak sahibine ödemeden doğan sorumlulukta mutemetlerin, Sayıştaya karşı
sorumlu kabul edilmemesi gerekmektedir.
Bu nedenle, hak sahibi olmayan kişilere ödeme yapılması nedeniyle ortaya çıkan
kamu zararından, doğrudan ve tek başına muhasebe yetkilisinin sorumlu tutulması
gerektiğine oybirliğiyle,
d) Muhasebe Yetkilisinin Gelir ve Alacakları Tahsil Görevi
5018 sayılı Kanunun 61’inci maddesinin birinci fıkrasında, muhasebe hizmeti;
“gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve
parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması,
ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm malî işlemlerin kayıtlarının
yapılması ve raporlanması işlemleridir.” şeklinde tanımlanmış; aynı maddenin
ikinci fıkrasında muhasebe yetkilisinin, bu hizmetlerin yapılmasından ve
muhasebe kayıtlarının usulüne uygun, saydam ve erişilebilir şekilde
tutulmasından sorumlu olduğu belirtilmiş, aynı Kanunun 60’ıncı maddesinde de,
ilgili mevzuatı çerçevesinde idare gelirlerini tahakkuk ettirmek, gelir ve
alacaklarının takip ve tahsil işlemlerini yürütmek muhasebe biriminin görevleri
arasında sayılmıştır. Muhasebe Yetkililerinin Eğitimi, Sertifika Verilmesi ile
Çalışma Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 23’üncü maddesinde, gelirleri ve
alacakları ilgili mevzuatına göre tahsil etmek, yersiz ve fazla tahsil
edilenleri ilgililerine iade etmek ve bu işlemlere ilişkin kayıtları usulüne
uygun, saydam ve erişilebilir şekilde tutmak, mali rapor ve tabloları her türlü
müdahaleden bağımsız olarak düzenlemek muhasebe yetkilisinin görevlerinden kabul
edilmiş, aynı Yönetmeliğin 32’nci maddesinde de idarelerce ilgili kanunlarına
göre tarh ve tahakkuk ettirilerek tahsil edilebilir hale gelmiş kamu gelir ve
alacaklarının yükümlüleri ve sorumluları adına ilgili hesaplara kaydedilerek
tahsil edilmesinden muhasebe yetkilisinin sorumlu olduğu açıkça ifade
edilmiştir.
Açıklanan nedenlerle, idarelerce ilgili kanunlarına göre tarh ve tahakkuk
ettirilerek tahsil edilebilir hale gelmiş kamu gelir ve alacaklarının takip ve
tahsil edilmesinden muhasebe yetkilisinin tek başına sorumlu olduğuna
çoğunlukla,