Imar Hukukcusu - 6306 sayılı Yasa ve İptal Davalarında Yürütmenin Durdurulması

Bu Kanun, imar mevzuatına sıkıyönetim getiren bur kanundur. Bu tanımlama şahsımdan ziyade kanun koyucuya aittir.

Nitekim, kanun koyucu 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun ile getirilen düzenlemenin olağanüstü hal, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş hali benzeri olduğunu kabul etmektedir.

6306 sayılı Yasanın Afet Riski Taşıyan Binalar Açısından Değerlendirilmesi

(İmar Hukuku Bakımından Sıkıyönetim Kanunu)

(Yürütmenin Durdurulmasına Karar Verilememesi)

Cafer ERGEN[*]

Saygıdeğer başkan,

Kıymetli misafirler,

Çok değerli konuklar.

Bu gün 6306 sayılı Yasanın, afet riski taşıyan binalar açısından değerlendirilmesi kapsamında, adıgeçen Kanun uyarınca açılacak idari davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilememesi hususundan bahsedeceğim.

Henüz bu Kanun ile ilgili olarak idari yargıya başvurular gelmemiş, dolayısıyla uygulamaları dosyalar bazında görmemekteyiz. Ancak basında yer alan haberlere göre uygulamaların başlatıldığını öğrenmekteyiz. Açıkçası bu Kanun uygulamalarını daha İstanbul merkezli Marmara bölgesi ile deprem bölgeleri için beklemekteyiz.

Esasen bu Kanun, usulüne uygun olarak imar planlarının yapılmaması ve imar mevzuatının tam olarak uygulanamamasından kaynaklanmaktadır. Üstelik ülkemizdeki yapıların % 70 ine varan oranda kaçak ya da ruhsatsız yapılaşma olduğu dikkate alındığında durumun vahameti açıkça ortaya konulabilmektedir. Yine imara aykırı yapılaşma sadece özel yapılar için geçerli bir uygulama olmayıp resmi yapıların bir çoğunun da özel yapılar gibi ruhsatsız olduğunu da belirtmek gerekir.

Böyle bir kanun gereklimiydi? Aslında gerekliydi. Neden gerekliydi? Maalesef, mevcut imar mevzuatı ile sağlıklı yapılaşma yapamadığımız için gerekliydi. İmar afları ile bu hale geldik. Şimdi ise çözüm aramaktayız. Ancak aşağıda belirteceğim hususları içermemeliydi.

Bu Kanun, imar mevzuatına sıkıyönetim getiren bur kanundur. Bu tanımlama şahsımdan ziyade kanun koyucuya aittir.

Önce, Kanunun geneli için vurgulamak istediğim birkaç husus bulunmaktadır.

6306 sayılı Kanunun içeriği kanunun adından daha geniştir. Kanunun başlık metninde Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun denilmesine karşın, afet riski altındaki alanlar dışındaki riskli yapıların bulunduğu arsa ve arazilerde kanun kapsamında bulunmaktadır. Bu kanun kentsel dönüşüm mevzuatına göre daha geniş uygulaması olacağını düşünmekteyim.

Riskli yapıların tespitine karşı yapılacak itirazlar üzerine oluşturulacak teknik heyete Çevre ve Şehircilik Bakanlığından üç adet kişinin görevlendirilmesi durumunu, özellikle Bakanlıkça yapılan tespite karşı itiraz açısından sakıncalı görmekteyim.

Hazine dışındaki kamu idarelerinin mülkiyetinde bulunan taşınmazların, bu Kanunun amaçları çerçevesinde kullanılmak üzere maliki olan kamu idarelerinin görüşü alınarak Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararıyla Bakanlığa tahsis edilerek tasarrufuna bırakılacağı veya Bakanlığın talebi üzerine TOKİ'ye ve İdareye bedelsiz olarak devredilebileceği öngörüldükten sonra tahsis ve devir tarihinden itibaren üç yıl içinde ve gerekli görülen hâllerde Bakanlığın talebi üzerine Maliye Bakanlığınca uzatılan süre içinde maksadına uygun olarak kullanılmadığı Bakanlıkça tespit edilen taşınmazların, bedelsiz olarak ve resen tapuda Hazine adına tescil edileceği veya önceki maliki olan kamu idaresine devredileceği düzenlenmiş bulunmakla birlikte burada Maliye Bakanlığınca uzatılacak süre ile ilgili herhangi bir tahdit getirilmemekte ayrıca hazineye mi yoksa önceki maliki olan kamu idaresine mi devredileceği açık değildir.

Bakanlık veya uygulamayı yürütmesi hâlinde TOKİ veya İdare, riskli alanlarda, riskli yapıların bulunduğu taşınmazlarda ve rezerv yapı alanlarında bu Kanun kapsamındaki proje ve uygulamalar süresince her türlü imar ve yapılaşma işlemlerini “geçici olarak durdurabilir” demekle birlikte burada bir süre öngörülmemiş olmasını idari serbestlik olarak görüyorum.

Parsellerin tevhit edilmesine, münferit veya birleştirilerek veya imar adası bazında uygulama yapılmasına, yeniden bina yaptırılmasına, payların satışına, kat karşılığı veya hasılat paylaşımı ve diğer usuller ile yeniden değerlendirilmesine sahip oldukları hisseleri oranında paydaşların en az üçte iki çoğunluğu ile karar verilir. Üzerindeki bina yıkılmış olan arsanın maliklerine yapılan tebligatı takip eden otuz gün içinde en az üçte iki çoğunluk ile anlaşma sağlanamaması hâlinde, gerçek kişilerin veya özel hukuk tüzel kişilerinin mülkiyetindeki taşınmazlar için Bakanlık, TOKİ veya İdare tarafından acele kamulaştırma yoluna da gidilebilir.

Bu Kanun uyarınca yapılacak olan planlar, 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanununda ve imara ilişkin hükümler ihtiva eden özel kanunlar da dâhil olmak üzere diğer mevzuatta belirtilen kısıtlamalara tabi değildir.

Örneğin bu kısıtlamalar;

Nazım imar planı yapılmadan uygulama imar planı yapılamaz,

Tarım arazileri, Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununda belirtilen izinler alınmadan tarımsal amaç dışında kullanılmak üzere plânlanamaz,

Tahsis amacı değiştirilmedikçe mera, yaylak ve kışlaktan bu Kanunda gösterilenden başka şekilde yararlanılamaz.

Yine, imara ilişkin hükümler ihtiva eden özel kanunlar da dâhil olmak üzere diğer mevzuatta belirtilen kısıtlamalar da dikkate alınacak olursa, o zaman,

Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik,

Plan Yapımını Yükümlenecek Müelliflerin Yeterliliği Hakkında Yönetmelik,

Koruma Amaçlı İmar Planları Ve Çevre Düzenleme Projelerinin Hazırlanması, Gösterimi, Uygulaması, Denetimi Ve Müelliflerine İlişkin Usul Ve Esaslara Ait Yönetmelik,

gibi yönetmeliklerde yer alan kurallar da uygulanmayacak.

Eğer bu hükümden yani diğer mevzuat deyiminden Plan Yapımına Ait Esaslara Dair Yönetmelik anlaşılırsa bu şu anlama gelir: 6306 sayılı Kanun uygulamaları bakımından ilgili idareler, imar planları yaparken yeşil alan, okul alanı ve diğer sosyal ve teknik alt yapı alanları ile ilgili olarak hangi kurallara uyacakları merak konusudur. Belirtilen mevzuattaki sınırlamalara uyulmadan yapılan imar planlarına karşı davalar incelenirken hangi kurallar uygulanacaktır? Mevcut kurallar yerine özel standart, yine 2863 sayılı Kanun yok sayılıyor.

Dava Açma Süresi ve Yürütmenin Durdurulması:

Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’un 6 ncı maddesinin 9 uncu fıkrasında, “Bu Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu uyarınca dava açılabilir. Bu davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilemez.” hükmü yer almaktadır.

Bu hükmün gerekçesi ise şu şekildedir:

Dokuzuncu fıkrada, bu Kanun kapsamındaki iş ve işlemlere karşı açılacak davalarla ilgili düzenleme yapılmaktadır. Kanunun temel amacı, afet riski altındaki alanlarda bulunan, bu sebeple her an yıkılması ihtimal dâhilinde olup can ve mal kaybına yol açabilecek olan yapıların ve bulundukları alanların iyileştirme, yenileme ve dönüştürme suretiyle can ve mal emniyeti için uygun ve yaşanabilir kılınmasını temin etmektir. Bu yönüyle Kanun, yaşama hakkı ile doğrudan alâkalıdır. Diğer taraftan, mülkiyet hakkı ve hak arama hürriyeti, Anayasa ile teminat altına alınmış olan hak ve hürriyetlerdendir. Ancak, Kanunun temel amacının “can ve mal emniyetini temin” olduğu ve bu arada yaşama hakkı ile sıkı bir münasebetinin bulunduğu çok açıktır. Yaşama hakkı ise, diğer temel hak ve hürriyetlerin kullanılmasının olmazsa olmaz şartıdır. Kanunun öngördüğü iş ve işlemlerin plânlanan şekilde ve zamanında gerçekleştirilmesi zarurîdir. Bunlarda herhangi bir sebepten dolayı aksaklık meydana geldiğinde, Kanunun öngördüğü amacın gerçekleşmesi engellenmiş, can ve mal emniyetini temin ile yaşama hakkına matuf olan hizmetler aksamış olacak ve insanların yaşama hakkının afet riski nedeniyle tehlike altında olması hâli devam edecektir. Bu yüzden, Kanunun temel amacı gözetilerek, uygulamada ve hizmette aksaklıklara mahal vermemek üzere, bu Kanun uyarınca tesis edilen idarî işlemler üzerine idarî yargı yoluna müracaat edilip dava açılabileceği, fakat bu davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilemeyeceği hükme bağlanmıştır. Anayasanın 125 inci maddesinin altıncı fıkrasında, “Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş hâlinde ayrıca millî güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.” hükmü yer almaktadır. Can ve mal emniyetini korumayı temel amaç edinen bu Kanuna göre tesis edilen idarî işlemlere karşı açılan davalarda yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayan hüküm, Anayasanın söz konusu maddesiyle çizilen çerçeveye uygun düşmektedir.

6306 sayılı kanun ile ilgili idari davalarda dava açma süresi genel dava açma süresinden farklı olarak 30 gün şeklinde tespit edilmiştir. Burada süre bir ay değil otuz gün olarak ifade edilmiştir. Her iki ifade tarzına göre (30 gün – bir ay) dava açma süresinin hesabı değişmektedir. Yine aşağıdaki işlemlerden hangisinde 30 günlük dava açma süresinin uygulanacağı da tartışma konusu olabilir.

Bu kanun uyarınca açılabilecek davalara bakıldığında, şu şekilde sıralayabiliriz:

1. Riskli alan sınırının belirlenmesi,

2. Riskli yapı tespiti (Önce 15 gün içinde itiraz),

3. Rezerv alanı ayrılması – tespiti,

4. Geçici yapılaşma yasağı,

5. Değerleme işlemleri,

6. 6306 sayılı Kanun uygulaması kapsamında yıkım işlemleri,

7. Afet riskli alanlarda;

a. İmar planı davaları,

b. Arazi ve arsa düzenlemeleri işlemleri,

c. Acele kamulaştırma davaları,

d. Yapı (İnşaat) ruhsatı,

e. Yapı kullanma(iskan) izni,

f. İmar hakkı transferleri,

g. Tapu kütüğüne yapılan şerhler.

1982 Anayasamızın 125 inci maddesinin 6 ncı fıkrası

1982 Anayasamızın 125 inci maddesinin 6 ncı fıkrasında, “Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halinde ayrıca milli güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir.” hükmü getirilmiştir.

Anayasa Mahkemesi’nin Görüşü:

6.1.1982 günlü, 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Yasası’nın 10.6.1994 günlü, 4001 sayılı Yasa’nın 1. maddesiyle değiştirilen 2. maddesinin 1. bendinin (a) altbendi ile, aynı Yasa’ya eklenen geçici 2. maddenin Anayasa’nın 5., 13., 36., 38. ve 125. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemiyle İstanbul 4. İdare Mahkemesi’nin başvurusu sonucunda Anayasa Mahkemesi’nin 21.06.1991 tarih ve E:1990/20, K:1991/17 sayılı kararında “iptal”davası ile ilgili olarak aşağıdaki gerekçelere yer verilmiştir.

İdarî davalar, idarenin işlem ve eylemlerinin hukuka uygunluğunun yargısal yolla denetlenmesi, kamu hizmetlerinin hukuk kurallarına ve hizmetin gereklerine uygun biçimde yapılmasının sağlanması, kamu hizmetlerinin getirdiği yarar ve zararların bireyler üzerindeki etkilerinin adaletli biçimde dengelenmesi için vatandaşlara tanınmış bir haktır. İdarî dâvalar, idare hukukuyla birlikte hukukun üstünlüğü, Devletin hukuka bağlılığı ilkesinin sonucu olarak hukuk alanına girmiştir.

İdarî yargıda “idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan dâvalar” olarak tanımlanan iptal davaları, idarenin hukuka uygun davranmasını sağlayarak hukuk devletini gerçekleştiren önemli yollardandır. İptal davası kolay işleyen ve karmaşık olmayan niteliğiyle yargısal bir denetim yolu olarak öngörülmüştür.

İptal davaları ile idarî işlemlerin hukuk kurallarına uygunluğu incelenir. Aykırılığın saptanmasında işlem ortadan kaldırılır. Böylece, idarenin hukuk kurallarına uygun şekilde hareket etmesi sağlanarak hukuk düzeni korunur.

Hukuk devleti, insan haklarına saygı gösteren, bu hakları koruyucu adaletli bir hukuk düzeni kurup sürdürmekle kendisini yükümlü sayan, bütün etkinliklerinde hukuka ve Anayasa’ya uyan, işlem ve eylemleri bağımsız yargı denetimine bağlı olan devlet demektir. Böyle bir düzenin kurulması, yasama, yürütme ve yargı alanına giren tüm işlem ve eylemlerin hukuk kuralları içinde kalması, temel hak ve özgürlüklerin, Anayasal güvenceye bağlanmasıyla olanaklıdır.

Başta hukuk devleti ilkesiyle hak arama özgürlüğü olmak üzere tüm anayasal gereklere uyarak iptal davasının koşullarını belirlemeye yasakoyucu yetkilidir.

Anayasa’nın “Hak arama hürriyeti” başlıklı 36. maddesinde, herkesin gerekli araç ve yollardan yararlanarak yargı organları önünde dâvacı ya da dâvalı olarak sav ve savunma hakkı bulunduğu belirtilmektedir.

6.1.1982 günlü, 2577 sayılı "İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun bazı maddelerinin değiştirilmesine dair S.4.1990 günlü, 3622 sayılı Yasa'nın 6., 10., 16., 17., 18., 19., 20., 21., ve 23. maddeleri ile geçici maddelerinde yer alan kimi sözcük ve hükümlerin Anayasa'nın 2., 125., 138. ve 155. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemiyle anamuhalefet partisinin başvurusu sonucunda Anayasa Mahkemesi’nin 21.09.1995 tarih ve E:1995/46, K:1995/49 sayılı kararında “yürütmenin durdurulması” müessesesi ile ilgili olarak aşağıdaki gerekçelere yer verilmiştir.

Yürütmeyi durdurma istemleri bir dava değil, iptal davası içinde ileri sürülebilecek ara istemlerdir. Verilecek yürütmeyi durdurma kararlan da önlem niteliğinde geçici çözümlerdir. Anayasa'nın 125. maddesine göre yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için "İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararın doğması" ve "İdari işlemin açıkça hukuka aykırı olması" şartlarının birlikte gerçekleşmesi gereklidir.

Geçmişte, benzer bir hüküm 3091 sayılı Kanun’da mevcut idi.

4.12.1984 günlü, 3091 sayılı Taşınmaz Mal Zilyetliğine Yapılan Tecavüzlerin Önlenmesi Hakkında Kanun’un 13. maddesinin Anayasa’nın 2., 9., 36., 125. ve 138. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemiyle İstanbul Bölge İdare Mahkemesi’nin başvurusu sonucunda Anayasa Mahkemesi’nin 3.6.2010 tarih ve E:2008/77, K:2010/77 sayılı (Resmi Gazete: 30.10.2010 – 27744) iptal kararında “iptal davalarında yürütmenin durdurulması” ile ilgili olarak aşağıdaki gerekçelere yer verilmiştir.

Hak arama özgürlüğü bakımından kişilerin idareye karşı sahip oldukları en etkili yargısal koruma mekanizması iptal davasıdır. İptal davasında, idari işlemin hukuk kurallarına aykırılığının belirlenmesi halinde iptali yoluna gidilmekte ve bunun sonucunda idarenin hukuka bağlılığı ve hukuk düzeninin korunması sağlanmaktadır. Genel ilke, iptal kararlarının geriye yürümesi ve iptal edilen işlemi başından itibaren ortadan kaldırması, bu işleme ve ona dayanan sonuçlar hiç mevcut olmamış gibi kabul edilmesi olmakla birlikte, bu ilke, idari işlemin iptal kararına kadar mevcudiyetine ve etki doğurmasına engel değildir. Bu nedenle, kişileri iptal davası sonuçlanıncaya kadar hukuka aykırı idari işlemin olumsuz etkilerinden korumak, ileride giderilmesi veya düzeltilmesi imkânsız veya zor olan durumları önlemek, idareyi de hem olası bir tazmin yükünden kurtarmak hem de hukuk sınırları içine çekerek hukuk devletinin kesintiye uğramadan devamını sağlamak amacıyla yürütmenin durdurulması kurumu öngörülmüştür.

Yürütmenin durdurulması kurumu, yargının denetim etkinliğini artırıcı bir araç olarak dava hakkının bir parçasını oluşturduğu gibi kamu yararı ve kamu düzenini de sağlamaktadır. Yürütmenin durdurulması kararı ile dava konusu olan işlemin yapıldığı andan önceki durumun geri gelmesi sağlanmakta ve kişiler dava sonuçlanıncaya kadar bu işlemin olumsuz etkilerinden korunmaktadır.

Yürütmenin durdurulması yetkisinin kullanılmasının engellenmesi bu yetkinin sınırlanmasını aşan, hakkın özünü zedeleyen bir durum olduğu gibi, idari yargının en güçlü araçlarından birinin elinden alınması suretiyle yargısal denetimin kısıtlanmasına da yol açmaktadır.

Ayrıca, idari yargıda yürütmenin durdurulması kararıyla güdülen amacın kişilerin hak arama özgürlüklerini daha etkili biçimde kullanabilmelerini sağlamak olduğuna göre, itiraz konusu kural, Anayasa’nın 125. maddesinin beşinci fıkrasında öngörülen “İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması” koşullarını etkisiz kılarak yürütmenin durdurulması kararlarıyla gerçekleştirilmek istenen hukuksal yararı ortadan kaldırmakta, 6306 sayılı Yasa’ya göre verilmiş kararlara karşı idari yargıda açılacak davalarda, kişileri bu araçtan yoksun bırakarak hak arama özgürlüğünü de sınırlandırmaktadır.

6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı açılacak davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilmemesinin nedenleri neler olabilir ?

Ø İdareler, 6306 sayılı Kanun uygulamaları için kısa zaman içinde idari yargı yerlerince karar verilmesini istememektedirler,

Ø Etkin bir idari yargı denetiminden kaçınmak istiyorlar,

Ø 6306 sayılı kanun uygulamalarının kesintiye uğramasını istememektedirler,

Ø Açılacak idari davaların nihai yani iptal ya da ret şeklinde bir an önce sonuçlanmasını beklemektedirler,

gibi tahmin yürütebiliriz.

İdari yargı yerlerince, 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı açılacak davalarda yürütmenin durdurulması kararı verilememesinin sonuçları neler olabilir ?

Ø 6306 sayılı Kanun uyarınca yapılan işlemler geri dönülmez aşamaya gelmiş olabilir. Bu durumda iptal kararı artık uygulanamaz hale gelebilir. Ancak tazminat davası ile kaybedilen hak geri alınabilir ki bu çok uzun zaman alacaktır. Yani iş işten geçmiş olabilir.

Ø Kısa bir zamanda sonuç alınamayacağı gerekçesiyle dava hakkından vazgeçilebilir.

Ø Geç de olsa dava sonunda verilen bir iptali kararı, işi içinden çıkılmaz hale getirebilir.

Ø Örneğin, 6306 sayılı Kanun uyarınca yapılan imar planı hakkında iptal kararı verilmiş bile olsa uygulama işlemlerine karşı açılan davalarda yürütmeyi durdurma kararı verilemeyeceğinden iptal kararı verilmesi için ancak davaların sonunun beklenmesi gerekebilir.

Ø Geçici olarak durdurulan yapılaşmalar süreklilik arzedebilir.

Ø Muhtemelen kanun taslağını hazırlayan komisyonlarda idare hukuku uzmanlarından yeterince yararlanılmamış olabilir.

İdare Hukuku Ana Sayfa, İdari Yargı, İmar Hukuku, Kamu Görevlileri (Memur) Hukuku, İdare, İhale Hukuku, Kamu Mali Yönetimi, Vergi Hukuku, Başlıklar, Haberler, Makale, İçtihat, Mevzuat, Hukuki Açıklamalar, Dava Dilekçeleri, Linkler, Sitene Ekle, English

[*] Ankara Bölge İdare Mahkemesi Üyesi

Bu Kanun uyarınca tesis edilen idari işlemlere karşı tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu uyarınca dava açılabilir. Bu davalarda yürütmenin durdurulmasına karar verilemez.