T.C.
D A N I ?
T A Y
ALTINCI
DAİRE
Esas No
: 2007/545
Davacı ve Yürütmenin Durdurulmasını İsteyen :
Muğla Barosu Başkanlığı
Karşı Taraf : 1- Başbakanlık - ANKARA
2- Kültür ve Turizm Bakanlığı -
ANKARA
İstemin Özeti : 24.11.2006 günlü, 26356 sayılı
Resmi Gazete'de yayımlanan 30.10.2006 günlü, 2006/11189 sayılı ekli krokide
sınırları belirlenen alanın "Muğla-Bodrum Yarımadası Kültür ve Turizm Koruma ve
Gelişim Bölgesi" olarak belirlenmesine ilişkin Bakanlar Kurulu kararının;
bölgenin gelişimi sosyal ve altyapı donanımları, çevre koşulları gibi ana
planlama şartlarının araştırılmadığı, Bölge kararının ilan edilmesinin
Yarımadadaki planlı gelişmenin yerleşme bütünlüğünü bozacağı, planlama
yetkisinin Bakanlığa devredilmesi sonucunu doğuracağı, dava konusu kararın 2634
sayılı Yasanın 4.maddesindeki kriterleri taşımadığı, 5393 sayılı Belediye
Kanunu'nun genel gerekçesi ile 18/C maddesine aykırı olduğu ileri sürülerek
iptali ile yürütülmesinin durdurulması istenilmektedir.
Başbakanlığın Savunmasının Özeti : Dava açma
ehliyetinin bulunmadığı, idari davaya konu olacak kesin işlem niteliği
taşımadığı, 42 kamu kurum ve kuruluşunun görüşünün alındığı, Kültür ve Turizm
Bakanlığı tarafından yerinde yapılan araştırmaya dayanan gerekçeli rapor
doğrultusunda mevkii ve sınırlarının Bakanlık İçi Komisyon'da uygun görülen
önerileri Bakanlık Makamının onayı ile Bakanlıklararası Komisyonun istişari
görüşü üzerine dava konusu işlemin tesis edildiği, bu ilan sonrasında bir dizi
planlama çalışmaları yapıldığı, bölgede büyük bir yapılaşma olacağı iddiasının
dayanağının olmadığı, henüz planının oluşturulmadığı, tarihi ve kültürel
değerlerin yoğunluğunun yörenin Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi ilanı
için göz önünde bulundurulan en önemli ölçütlerin başında geldiği, Bodrum
Yarımadasının özellikleri ile kültür ve turizm koruma ve gelişme bölgesi tanımı
ile tam olarak örtüştüğü, Yarımadanın adına ve geçmişine yakışır bir şekilde
korunması ve sektörel gelişimi de koruma olgusu ile dengeli bir biçimde ele
alınmasının amaçlandığı, davacının iddialarının planlama sürecine yönelik
olduğu, işlemin hukuka aykırılık taşımadığı, davanın ve yürütmenin durdurulması
isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Kültür ve Turizm Bakanlığı'nın Savunmasının Özeti
: Dava
konusu edilen Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi ilan edilen sınırlar
içinde ülke ekonomisine katkı sağlaması, üretilen gayri milli hasılasının
arttırılmasının yanı sıra istihdam kapasitesinin artmasına imkan sağlamak
amacıyla tarım arazilerinin korunmasına ilişkin alınan gerekli önlemlerin
dikkate alınacağı, Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi ilanı ile tarım arazilerinin
yok edileceğine ilişkin iddialarının Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi kavramı
ile bağdaşmadığı, davanın ve yürütmenin durdurulması isteminin reddi gerekeceği
savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi ... Düşüncesi : Danıştay
Altıncı Dairesi'nin E:2007/548 sayılı dosyası nedeniyle yerinde yapılan keşif ve
bilirkişi incelemesi üzerine düzenlenen rapor ile dosyadaki bilgi ve belgelerin
birlikte değerlendirilmesinden, Dünya Mirası Coğrafyanın taşıdığı önem ve
özellikler ile bilirkişi raporuna yansıyan riskler göz önüne alınmadan, turizm
ve kullanma/gelişme kavramlarını ön plana çıkaran, koruma ve kültür kavramını
yasal gerekliliğe karşın ikincil konuma alan bir yaklaşımla, yeterli inceleme ve
değerlendirmelere dayanılmaksızın yörenin Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişme
Bölgesi olarak ilanı yolunda tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı
sonucuna ulaşıldığından yürütmenin durdurulması hakkındaki istemin kabulü
gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı ... Düşüncesi : Yürütmenin
durdurulmasına karar verilebilmesi için, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü
Kanununun 27.maddesinde öngörülen koşulların gerçekleşmediği anlaşıldığından,
istemin reddi gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ
ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin
açıklamaları dinlendikten ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27 nci
maddesi uyarınca dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
Davalı Başbakanlık tarafından ileri sürülen, davanın süresi
içerisinde açılmadığı ve idari davaya konu edilebilecek kesin ve yürütülmesi
zorunlu bir işlem bulunmadığı yolundaki iddialar yerinde görülmemiştir.
Dava, 24.11.2006 günlü, 26356 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan
30.10.2006 günlü, 2006/11189 sayılı ekli krokide sınırları belirlenen alanın
"Muğla-Bodrum Yarımadası Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi" olarak
belirlenmesine ilişkin Bakanlar Kurulu kararının iptali ile yürütülmesinin
durdurulması istemiyle açılmıştır.
2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu'nun 3. maddesinin 4957 sayılı
Yasanın 1. maddesiyle değişik (b) bendinde: "Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim
Bölgeleri: Tarihî ve kültürel değerlerin yoğun olarak yer aldığı ve/veya turizm
potansiyelinin yüksek olduğu yöreleri korumak, kullanmak, sektörel kalkınmayı ve
plânlı gelişimi sağlamak amacıyla değerlendirmek üzere sınırları Bakanlığın
önerisi ve Bakanlar Kurulu kararıyla tespit ve ilân edilen bölgeleri"; yine aynı
maddeyle değişik (j) bendinde ise: "Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Alt
Bölgesi: 1/25.000 veya daha alt ölçekli plân ile belirlenen, içinde turizm
türleri ile kültür, eğitim, eğlence, ticaret, konut ve her türlü teknik ve
sosyal alt yapı alanlarından bir veya daha fazlasını kapsayan, kendi içinde alt
alanlara ayrıştırılabilen araziler" olarak tanımlanmış; 4. maddesinde de:
"Kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezlerinin
tespitinde; ülkenin doğal, tarihi, arkeolojik ve sosyo-kültürel turizm
değerleri, kış, av ve su sporları ve sağlık turizmi ile mevcut diğer turizm
potansiyeli dikkate alınır." kuralına yer verilmiştir.
15.05.2004 günlü 25463 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kültür
ve Turizm Koruma ve Gelişme Bölgeleri ile Turizm Merkezlerinin Belirlenmesine ve
İlanına İlişkin Yönetmelik ile bu süreç düzenlemeye konu edilmiştir.
Yönetmeliğin 4.maddesinde: "Bakanlık İçi Komisyon; ilan edilmesi öngörülen
Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgeleri ve Turizm Merkezlerinin mevkii ve
sınırlarını belirlemekle görevlidir. Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim
Bölgeleri ve Turizm Merkezleri; ülkenin doğal, tarihi, arkeolojik ve
sosyo-kültürel turizm değerleri ile deniz, kış, dağ, yayla, sağlık, termal,
kültür, spor, av, doğa turizmi ile mevcut diğer turizm imkanları göz önünde
bulundurularak belirlenir. Bakanlık Makamının onayı ile kesinleşen öneriler,
Bakanlıkça Bakanlıklararası Komisyona götürülür"; 6.maddesinde:
"Bakanlıklararası Komisyon; Bakanlık Müsteşarının başkanlığında, Genelkurmay
Başkanlığı, Maliye Bakanlığı, Bayındırlık ve Iskan Bakanlığı, Ulaştırma
Bakanlığı; Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı ile Devlet
Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı temsilcilerinden oluşur. Bakanlık, gerekli
görmesi halinde komisyona diğer bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarından da
temsilci çağırabilir. Komisyon, Bakanlıkça belirlenen tarihlerde toplanır ve
Bakanlıkça öngörüleri Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgeleri ve Turizm
Merkezlerinin mevkii ve sınırlarına ilişkin önerileri inceler ve istişari
nitelikte olan görüşünü bu toplantılar sonucunda birer tutanakla belirler" ve
7.maddesinde: "Bakanlıkça ilan edilmesi öngörülen Kültür ve Turizm Koruma ve
Gelişim Bölgeleri ve Turizm Merkezlerinin mevkii ve sınırlarını gösteren
haritalar ile bu yerlere ilişkin 5 inci madde kapsamında hazırlanan açıklama
raporlarını içeren bilgi ve belgeler, Bakanlıklararası Komisyonun toplantı
tarihinden en az bir ay önce Komisyon üyesi kuruluşlara iletilir ve toplantının
tarihi bildirilir" kuralları öngörülmüştür.
Dosyanın incelenmesinden, Muğla Bodrum Yarımadası Kültür ve
Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi İlanı Etüt Çalışmaları doğrultusunda Kültür ve
Turizm Bakanlığı Yatırım ve İşletmeler Genel Müdürlüğü'nün 09.06.2006 günlü,
92373 sayılı yazısı ile kurum ve kuruluşların görüşlerinin açıklama notu
çerçevesinde bildirilmesinin istenildiği, Bölge sınırının Bakanlık İçi Komisyon
tarafından 24.08.2006 günü kabul edildiği, Bakanlıkça Bodrum Yarımadası İçin
Genel Değerlendirme İle Hedefleri içeren Gerekçe Raporu düzenlendiği ve
25.09.2006 günlü Bakanlıklararası Komisyonu toplantısında görüşülmesinin
ardından Bakanlar Kurulu Kararı alınabilmesi için Başbakanlığa sunulması
sonrasında dava konusu Bakanlar Kurulu Kararının alındığı anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlığın çözümlenmesinde konunun teknik boyutu nedeniyle Dairemizin
26.06.2007 günlü kararı uyarınca yerinde keşif ve bilirkişi incelemesi
yaptırılması yolunda karar alınmasına ve kesin süre verilerek ikinci kez
istenilmesine rağmen keşif ve bilirkişi incelemesi için gerekli avans
yatırılmamıştır. Ancak aynı işlemin iptali istemiyle Dairemizin E:2007/548
sayılı dosyasında Naip Üye ... niyabetinde Prof.Dr...., Prof.Dr.... ve Dr....
ile yerinde yapılan keşif ve bilirkişi incelemesi üzerine düzenlenen raporda
özetle: Bölge Kararının Hazırlık Çalışmaları Açısından; Bodrum Yarımadası
Çevre Düzeni Planının dayandığı “Bir adet kültür ve turizm koruma ve gelişim
bölgesi” oluşturmak girişiminin Kültür ve Turizm Bakanlığı’nın iç komisyonu
tarafından değerlendirildikten sonra, ilgili bakanlıklar ve kurum
temsilcilerinin katılacağı bir komisyon tarafından da incelenip,
değerlendirilmesi gerektiği, Bakanlıklararası Komisyon toplantısının 25.09.2006
tarihinde yapıldığı, bu toplantı tutanağında görüşlerini daha sonra yazılı
olarak bildireceklerini belirten bakanlık temsilcilerinin görüşleri alınmadan
Bakanlık tarafından 02.10.2006 tarihinde Başbakanlığa öneri iletilip onayının
istenildiği, ilgili Bakanlıkların yazılı bildireceklerini belirttikleri
görüşlerin alınmadığı, bu görüşler sonradan gönderilmiş ise, nasıl
değerlendirildiğinin davalı Bakanlıkça açıklanmadığı, bilirkişi raporu ekindeki
Bakanlıklararası Komisyon Tutanağında, davalı Bakanlık Müsteşarının toplantıya
başkanlık ettiği yolunda bir bilginin olmadığı, toplantı tutanağında imzası
bulunan Genelkurmay Başkanlığı ile Bayındırlık ve İskan Bakanlığı
temsilcilerinin görüşlerinin yazılı olarak bildirileceği, Tarım ve Köyişleri
Bakanlığı temsilcileri tarafından 4342 sayılı Mera Kanunu, 1380 sayılı Su
Ürünleri Kanunu, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu ile 4086
sayılı Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerin Aşılattırılması Hakkında Kanun
kapsamındaki alanların kapsam dışında tutulması, Çevre ve Orman Bakanlığı
tarafından Yalıkavak Turizm Merkezi habitatında olan ve koruma altında bulunan
Akdeniz Foku'na ilişkin yerinde inceleme ve değerlendirme yapılabileceği yolunda
kayıt düşüldüğü, yerinde yapılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonra davalı
idarece dosyaya sunulan "Bodrum Yarımadası Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim
Bölgesi Sosyo-Kültürel Araştırma Raporu"nun, Gerekçe Raporu ile 1/25000 ölçekli
Çevre Düzeni Planı Araştırma Raporundan oluştuğunun görüldüğü; Duyarlı
Yörelerin Bütünsel Korunması Açısından, Akdeniz’de Özel Koruma Alanları ve
Biyolojik Çeşitliliğe İlişkin Protokol (22 Ağustos 2002 tarih ve 24854 sayılı
Resmi Gazete) gereğince, “Önemli Doğa Alanları”nın doğal ekolojik dengeyi
koruyucu bir duyarlılıkla ele alınması gerektiği, Dilek Yarımadası ve Büyük
Menderes Deltası’ndan başlayan, Bodrum Yarımadasına kadar uzanan bir bölgenin
“Önemli Doğa Alanı Bölgesi” olduğu, Önemli Doğa Alanlarının, nesli tehlike
altında, dar yayılışlı veya tek bir yetişme/yaşama ortamına (biyoma) bağımlı
türlerin uluslararası öneme sahip populasyonlarını içeren ve/veya bir ya da daha
çok türe alt canlı toplumların bir yaşama birliği oluşturarak büyük sayılarda
barındığı alanları ifade ettiği ve Önemli Doğa Alanları’nın tümünün uluslararası
öneme sahip olduğu, koruma kapsamı içinde acil önlem alınması gereken, “Sıfır
Yok Oluş” alanlarının tanımlandığı, bu alanların, yeryüzünde başka hiçbir
noktada yaşamayan ve bu alan içinde de nesli tehlike altında olan bir ya da daha
çok canlı türünün bulunduğu alanlar olduğu, EGE 020 Bodrum Yarımadasının bu
kapsam içinde yer aldığı, “Sıfır Yok Oluş” alanlarının korunması için “Çekirdek
Bölge”, “Tampon Bölge” ve “Geçiş ve Gelişme Bölgeleri”nin
belirlendiği, Bodrum Yarımadası’nda Kültür ve Turizm Bakanlığı’nca böyle bir
çalışma yapılmadığı için Turizm Koruma ve Gelişme Bölge kararı sınırlarının,
Uluslararası Protokol gereği, “Önemli Doğa Alanları” bütünlüğü içinde ele
alınmadığı, “Geçiş ve Gelişme Bölgeleri” belirlenmediği, çevrenin korunarak
geliştirilmesi ve tahribatının önlenmesinin Çevre Yönetiminde “Kamu Yararı”
ilkesinin benimsenmesini gerektirdiği, Uluslararası bir protokol ile de bağlı
olunan “Önemli Doğa Alanları Bölgeleri”nin korunmasına ilişkin temel bir
sınırlama yapılmaması nedeniyle “Kamu Yararı”nın ihlal edildiği; Çevresel
Performans Göstergeleri Yönünden, Bakanlığın planlamada “Turistik Taşıma
Kapasitesi”nden hareket ettiğini belirttiği, bu kavramın “aynı anda bir turist
konaklama sahasını, ekonomik, sosyo-kültürel ve ziyaretçilerin memnuniyet
kalitesinde kabul edilemez bir azalmaya neden olmaksızın ziyaret eden insanların
azami sayısı” olarak tanımlandığı, doğayı ve doğal ekolojik dengeleri korumanın
esas gösterge olduğu bir bölgede Turistik Taşıma Kapasitesi ilkesinden hareket
edilemeyeceği, bunun planlamanın genel yaklaşımına aykırı olduğu, konuya
ekolojik açıdan yaklaşmak gerektiği, iki kavram üzerinde durulmakta olduğu, "Ekolojik
Aşırılığa Kaçmak" (Ecological Overshoot) ve "Ekolojik Ayak İzi" (Ecological
Footprint), Ekolojik Aşırılığa Kaçmanın, ekosistemin doğal dengesini kendi
kendine yenileme yeteneğinin ve gücünün bozulması olduğu, biyolojik çeşitliliğin
korunması, ekonomik kalkınma ve kültürel değerlerin devamlılığı arasındaki
çatışmaların sürdürülebilir bir şekilde çözümlemesine dönük temel bir yaklaşım
olarak “Biyosfer Rezerv” tanımlaması getirildiği, “Sıfır Yok Oluş”un bu kapsam
içinde ele alındığı, Bölge kararında “korunmuş bölgeler” tanımlamasının da
yetersiz kaldığı, ikinci tanım olan “Ekolojik Ayak İzi”nde kaynakların
sürekliliğinin ele alındığı, belirli bir nüfus için kaynakların sürekliliğinin
sağlandığı biyolojik verimlilik alanını ifade ettiği, Bakanlığın çevre korumaya
bakış açısının yetersiz kaldığı, keşif sırasında, Bölge ilanının ve sonrasında
önerilen Çevre Düzeni Planı’nın Çevresel, Sosyal, Ekonomik etkilerinin neler
olduğunun sorulduğu, sözlü olarak Bölge kararının bölgeye etkilerinin
araştırılmasının Kanunda yer almadığının belirtildiği, 2634 sayılı Turizmi
Teşvik Kanunu’nun değiştirilen 4. maddesinde ise ÇED’den söz edildiği, böylesine
önemli bir Yarımadada bu etkilerin tartışılmamasının kabul edilemez olduğu;
Küresel Isınmanın Turizme Etkileri Yönünden, Dünya Turizm Örgütü ile
birlikte iki büyük kuruluşun hazırladıkları küresel ısınmayla ilgili raporun çok
ciddi tehlikeleri ilettiği ve önlemlerin alınmasını istediği Raporun
beraberindeki haritada iki ciddi durumun dikkate sunulduğu, Akdeniz’de ciddi bir
kuraklığın yaşanacağı, özellikle yeri çok belirgin olmamakla birlikte,
Atina-Bodrum-Girit Adasını kapsayan bir alanda kuraklığın önemli boyutlarda
olacağının vurgulandığı, Bodrum Yarımadası için bilirkişi kurulunun yaptığı
araştırmaların da bu durumu desteklediği, Bölgede çok ciddi su sorunu
yaşanacağının görüldüğü, bunun için AB’liğinde uygulanan “Su Çerçeve
Yönetimi”nin ivedilikle bölgede uygulanmak zorunda olduğu, keşif sırasında
davalı idarece kurulacağı belirtilen golf alanlarına ilişkin düzenlemenin
kesinlikle önlenmesi gerektiği, çünkü bu alanların 1.sınıf tarım arazisi olduğu,
18 delikli bir golf alanının 45-60 ha. alanı kapladığı, yılda 250.000 m3/yıl su,
alanın bakımı için kullanıldığı, bir kentte kişilerin günde 100 lt. su
kullandığı varsayılırsa 18 delikli golf alanının yıllık su miktarı 6000-8000
nüfuslu bir yerleşimin yıllık ihtiyacını karşıladığı, (200 lt. alındığında
nüfusun bir miktar azalacağı), Bölge için yaptıkları hesapların çok daha ciddi
sonuçların çıkacağını gösterdiği; Isı artışıyla ilgili bir başka konunun “Isı
Adaları” oluşumu olduğu, ısı adalarının, yakınında bulunan alanlara nazaran
5-10˚C daha fazla ısınan yapı adalarını anlattığı, yapıların yoğun yapıldığı
yerlerde, geniş otoparklarda, büyük alış-veriş merkezlerinde ısı artışı
görüldüğü, beton ve asfalt türü malzemelerin, gündüz topladığı ısıyı gece
yaydığı, bu kapsamda, büyük yatak kapasitesine sahip otellerin, konumuna göre
rüzgar akımlarını engellediği gibi, güneş radyasyonunu emmeleri ve
yansıtmalarıyla çevresine olumsuz etki yaptığı, bu nedenle, butik oteller, tatil
köylerinin Bodrum gibi fazla güneş radyasyonuna sahip yerlerde daha uygun bir
turizm biçimi olarak görüldüğü, ancak Bakanlık tarafından, mavi bayraklı ...
plajına bakan otelin yapılmasının onayladığı, ... plajının 1500 yataklı otelin
talebini karşılamasının mümkün olmadığı, Muğla Bodrum Yarımadası Kültür ve
Turizm Koruma ve Gelişme Bölgesi yönünden Miras Coğrafya’nın korunmasına ilişkin
temel ilkelere uyulmadığı yolunda görüşlere yer verilmiştir. Anılan bilirkişi
raporundaki Bölge ilanına ilişkin olarak yer alan bilimsel veriler ve bunların
nitelikleri itibariyle karara esas alınabilecek nitelikte bulunmaktadır.
Dairemizin E:2007/548 sayılı dosyasında yer alan bilirkişi
raporunda belirtilen verilerin ışığında, gerekli inceleme ve değerlendirme
yapılmadan, yetersiz bir koruma anlayışıyla büyük bir coğrafik alanı kapsayan
bölgenin, Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi olarak ilanında hukuka
uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Bakanlar Kurulu Kararının
hukuka aykırı ve uygulanması halinde telafisi imkansız zararlar doğuracak olması
nedeniyle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27.maddesi uyarınca
yürütmesinin durdurulmasına 20.05.2008 gününde oybirliğiyle karar
verildi.