3194 sayılı İmar Kanunu

İDARİ PARA CEZALARINA KARŞI AÇILACAK DAVALARDA GÖREV SORUNU

Cafer ERGEN *

Özet: 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 3. maddesinin iptal edilmesiyle birlikte “Kabahatler Kanunu’nun genel hükümlerinin diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanacağına” dair 3. madde hükmünün geçerliliği kalmadığından Kabahatler Kanunu dışında diğer kanunlardaki idari para cezalarına karşı sulh ceza mahkemesinde dava açılabileceğine ilişkin hüküm yürürlükten kalkmış bulunmaktadır. Ancak yasa koyucu tarafından oluşan anılan iptal kararı nedeniyle oluşan bu boşluğun doldurulması amacıyla henüz yeni bir yasa yürürlüğe konulmamıştır. Bu durumda 5326 sayılı Yasa dışındaki diğer yasalarda öngörülen idari para cezalarına karşı görevli mahkemenin tespitinde genel hukuk kurallarının uygulanması gerekmektedir. Böyle olunca da idare hukuku kurallarına göre tesis edilen idari para cezalarına karşı kanaatimizce idare mahkemelerinde dava açılması gerekmektedir.

Ancak bu konunun henüz yeni olması ve uygulamada da tartışmalara yol açacağı açık olduğundan, bu husustaki belirsizliğin Uyuşmazlık Mahkemesi kararları ile veyahut da çıkarılacak yeni bir yasal düzenleme ile giderileceği düşünülmektedir.

Öte yandan, Uyuşmazlık Mahkemesinin 29.12.2003 gün ve E.2003/82, K:2003/97 sayılı kararına göre bir yasa maddesindeki görev kuralının Anayasa Mahkemesi kararı ile iptal edilmesi üzerine görev kuralı geçmişe etkili olacaktır.

Diğer yandan, Anayasa Mahkemesinin 01.03.2006 gün ve  E.2005/108, K.2006/35, sayılı kararı ile 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 3. maddesi iptal edilmesi üzerine diğer kanunlardaki idari para cezalarının artışı konusunda değişiklik olmuştur. Anayasa Mahkemesinin anılan kararı ile Kabahatler Kanunu’nun  genel hükümlerinin diğer kanunlardaki kabahatlere yönelik olarak uygulanamayacağına karar verilmiştir. Böyle olunca da 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun genel hükümler kısmında bulunan 17/7. maddesinde yer alan idari para cezalarının artışına dair hükümler bundan böyle diğer kanunlardaki idari para cezalarının artışını düzenlememektedir. Bu durumun sonucu olarak 2007 yılı için Kabahatler kanunu dışında yer alan kanunlardaki para cezalarının artışının ancak yeni bir yasal düzenleme ile olması mümkündür.

Anahtar Kelimeler: İdari para cezası, Kabahatler Kanunu, Kabahat, Görevli Mahkeme, İdari Para Cezasının Artışı, Anayasa Mahkemesi Kararının Yürürlüğe Girmesi

1-GİRİŞ

İdari para cezalarına karşı hangi yargı yoluna gidileceği hususunda son zamanlarda idari yargı lehine gelişme sağlanırken 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 27. maddesi ile tam tersine bir dönüş yapılarak idari para cezalarına karşı adli yargı yolu benimsenmiştir. Bu durum ise 1982 Anayasasına ve Anayasa Mahkemesin benzer nitelikte verdiği kararlara aykırılık teşkil etmektedir. Kabahatler Kanununun 2. maddesi ile karşılığında idari yaptırım uygulaması gerektiren her haksızlık kabahat olarak tanımlanmış ve bu cezalara karşı Sulh Ceza Mahkemesine itiraz yolu getirilmiştir. Esasında idari yaptırım deyiminden sadece idari para cezasının algılanmaması gerekir. İdari yaptırım kavramı çok geniş bir kavramdır. İdarenin bir çok yaptırım şekli vardır. İdari para cezası bu yaptırım çeşitlerinden sadece bir şeklidir.

Uyuşmazlık Mahkemesine göre ise “Kabahatler Kanunu’nun uygulanabilmesi için idari yaptırımın, dayanağı olan  yasanın amacı dikkate alınarak Kabahatler Kanunu’nun; 1. maddesinde belirtilen alanların korunmasına yönelik bulunması, 2. maddesinde yapılan kabahat tanımına ve 16. maddesinde belirtilen yaptırım türlerine uyması, 19. maddesinde sayılan geçici istisnalardan olmaması, 27. maddenin (1) numaralı bendinde itiraz yolu öngörülen idari yaptırımlardan olması gerekmektedir.”

Anayasa Mahkemesinin 01.03.2006 gün ve  E.2005/108, K.2006/35, sayılı kararı ile 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 3. maddesi iptal edilmiştir. 5326 sayılı Yasa’nın iptal edilen 3. maddesinin doğuracağı hukuksal boşluk  kamu yararını ihlal edici nitelikte görüldüğünden, Anayasa’nın 153.  maddesinin  üçüncü fıkrasıyla  2949 sayılı Yasa’nın  53. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğince iptal hükmünün, kararın resmi gazete’de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.

2-5326 sayılı KABAHATLER KANUNU İLE GETİRİLEN HÜKÜMLER

5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 2. maddesinde, “Kabahat deyiminden; kanunun, karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlaşılır.” hükmüne yer verilmiş olup, 27. maddesinde ise “İdarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idarî yaptırım kararına karşı, kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde, sulh ceza mahkemesine başvurulabilir. Bu süre içinde başvurunun yapılmamış olması halinde idarî yaptırım kararı kesinleşir.

(2) Mücbir sebebin varlığı dolayısıyla bu sürenin geçirilmiş olması halinde bu sebebin ortadan kalktığı tarihten itibaren en geç yedi gün içinde karara karşı başvuruda bulunulabilir. Bu başvuru, kararın kesinleşmesini engellemez; ancak, mahkeme yerine getirmeyi durdurabilir.

(3) Başvuru, bizzat kanunî temsilci veya avukat tarafından sulh ceza mahkemesine verilecek bir dilekçe ile yapılır. Başvuru dilekçesi, iki nüsha olarak verilir.

(4) Başvuru dilekçesinde, idarî yaptırım kararına ilişkin bilgiler, bu karara karşı ileri sürülen deliller açık bir şekilde gösterilir. Dilekçede ayrıca, başvurunun süresinde yapılmasını engelleyen mücbir sebep dayanaklarıyla gösterilir.

(5) İdarî yaptırım kararının mahkeme tarafından verilmesi halinde bu madde hükmü uygulanmaz.” hükmüne yer verilmiştir.

Aynı Kanunun 28. maddesine göre, başvuru üzerine mahkemece yapılan ön inceleme sonucunda;

a) Yetkili olmadığının anlaşılması halinde dosyanın yetkili sulh ceza mahkemesine gönderilmesine,

b) Başvurunun süresi içinde yapılmadığının, başvuru konusu idarî yaptırım kararının sulh ceza mahkemesinde incelenebilecek kararlardan olmadığının veya başvuranın buna hakkı bulunmadığının anlaşılması halinde, bu nedenlerle başvurunun reddine,

c) (a) ve (b) bentlerinde sayılan nedenlerin bulunmaması halinde başvurunun usulden kabulüne, karar verilir.

Başvurunun usulden kabulü halinde mahkeme dilekçenin bir örneğini ilgili kamu kurum ve kuruluşuna tebliğ eder.

İlgili kamu kurum ve kuruluşu, başvuru dilekçesinin tebliği tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde mahkemeye cevap verir. Başvuru konusu idarî yaptırıma ilişkin işlem dosyasının tamamının bir örneği, cevap dilekçesi ile birlikte mahkemeye verilir. Mahkeme, işlem dosyasının aslını da ilgili kamu kurum ve kuruluşundan isteyebilir. Cevap dilekçesi, idarî yaptırım kararına karşı başvuruda bulunan kişi sayısından bir fazla nüsha olarak verilir.

Mahkeme, başvuruda bulunan kişilere cevap dilekçesinin bir örneğini tebliğ eder; talep üzerine veya re'sen tarafları çağırarak belli bir gün ve saatte dinleyebilir. Dinleme için belirlenen günle tebligatın yapılacağı gün arasında en az bir haftalık zaman olmasına dikkat edilir. Dinleme sırasında taraflar veya avukatları hazır bulunur. Mazeretsiz olarak hazır bulunmama, yokluklarında karar verilmesine engel değildir. Bu husus, tebligat yazısında açıkça belirtilir.

Ceza Muhakemesi Kanununun tanıklığa, bilirkişi incelemesine ve keşfe ilişkin hükümleri, bu başvuru ile ilgili olarak da uygulanır.

Dinlemede sırasıyla; hazır bulunan başvuru sahibi ve avukatı, ilgili kamu kurum ve kuruluşunun temsilcisi, varsa tanıklar dinlenir, bilirkişi raporu okunur, diğer deliller ortaya konulur.

Mahkeme, ilgilileri dinledikten ve bütün delilleri ortaya koyduktan sonra aleyhinde idarî yaptırım kararı verilen ve hazır bulunan tarafa son sözünü sorar. Son söz hakkı, aleyhinde idarî yaptırım kararı verilen tarafın kanunî temsilcisi veya avukatı tarafından da kullanılabilir. Mahkeme son kararını hazır bulunan tarafların huzurunda açıklar.

Mahkeme, son karar olarak idarî yaptırım kararının;

a) Hukuka uygun olması nedeniyle, "başvurunun reddine",

b) Hukuka aykırı olması nedeniyle, "idarî yaptırım kararının kaldırılmasına",

Karar verir.

İkibin Türk Lirası dahil idarî para cezalarına karşı başvuru üzerine verilen kararlar kesindir.

Kabahatler Kanunu’nun 29. maddesinde ise Sulh Ceza Mahkemesi kararlarına karşı itiraz yolu getirilmiştir. Buna göre, Sulh Ceza Mahkemesinin verdiği son karara karşı, yargı çevresinde yer aldığı ağır ceza mahkemesine itiraz edilebilir. Bu itiraz, kararın tebliği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde yapılır.

İtirazla ilgili karar, dosya üzerinden inceleme yapılarak verilir.

Mahkeme, her bir itirazla ilgili olarak "itirazın kabulüne" veya "itirazın reddine" karar verir. Mahkemenin verdiği karar taraflara tebliğ edilir. Vekil olarak avukatla temsil edilme halinde ayrıca taraflara tebligat yapılmaz. İdarî yaptırım kararının ağır ceza mahkemesi tarafından verilmesi halinde bu karara karşı itiraz mercii en yakın ağır ceza mahkemesidir. İdari para cezasına karşı dava açan kişi, bu konuda karar verilinceye kadar başvurusundan vazgeçebilir. Vazgeçme halinde bir daha aynı konuda başvuruda bulunulamaz. İlgili kamu kurum ve kuruluşu da mahkeme tarafından karar verilinceye kadar kanun yolu başvurusunu kabul ederek idarî yaptırım kararını geri alabilir.

İdarî yaptırım kararına karşı kanun yoluna başvurulması harca tâbi değildir. Kanun yoluna başvuru dolayısıyla oluşan bütün masraflar ve vekalet ücreti, başvurusu veya savunması reddedilen tarafça ödenir.

3-ANAYASAYA AYKILIK NEDENLERİ VE İLGİLİ ANAYASA MADDELERİ:

A-Anayasanın 125/1. Maddesi Yönünden :

Anayasanın 125. maddesinin 1. fıkrasında “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” hükmüne yer verilmektedir. Buna göre idarenin kamu hukuku ve özel hukuk ayrımı olmaksızın tüm eylem ve işlemlerinin yargı denetimine tabi olduğu kuşkusuzdur. Anayasanın yargı ayrılığı ilkesini benimseyerek, Adli Yargı, İdari Yargı ayrımına göre yargıyı yapılandırdığından, idarenin yargı denetimine tabi tutulurken, uzmanlık alanıyla ilgili yargı yerince denetiminin etkin hukuk denetimi sağlayacağı kuşkusuzdur. Bu sebeple, yasa koyucunun, yasama konusundaki takdirini kullanırken, idarenin yargı denetiminden, etkin-uzmanlık alanıyla ilgili denetim ifade edildiğini göz önünde bulundurması gerekmektedir. Örneğin; aile hukuku ile ilgili bir uyuşmazlığın çözümünün idari yargı yerlerine bırakılması nasıl ki yasa koyucunun takdiri ile açıklanamayacak ise, idari eylem ve işlemlerle ilgili uyuşmazlıkların Adli yargı yerine bırakılması da aynı şeklide etkin yargılama ilkesiyle bağdaşmayacaktır. Bu sebeple yukarıda anılan hükümden, İdarenin her türlü eylem ve işlemlerinin genelde yargı denetimine özelde de idari yargı denetimine tabi olduğunu anlamak gerekmektedir.

       Bu maddenin, Anayasanın benimsediği “yargı ayrılığı rejimi” ile birlikte değerlendirilmesi halinde bu sonuca varmak hukuki zorunluluktur. Genelde idarenin her türlü eylem ve işlemine yargı yolunu açık tutan bir Anayasa sistemi, özelde de bu yargı yolunu benimsediği rejimi gereği idari yargı yolu olarak benimsemiş demektir. Gerçekten de, yasalarımızda da bunu teyit eden birçok örnek mevcuttur. (Örneğin 2576 sayılı yasanın 5 maddesi ve 2577 sayalı yasanın 2. maddesi uyarınca idari işlemlerin iptali, idari eyleme ve işlemlerle idari sözleşmeler sebebiyle açılacak davalar idari yargı yerlerinde açılır. Bu genel yasalar dışında münferit olarak birçok yasada da; idari işlemlerin (bunlara para cezaları da dahil) iptali için belli sürelerde idare mahkemelerinde dava açılacağı hükmü mevcut idi. (örneğin Sosyal ve Sigortalar Kanunu, İş Kanunu, Kara Avcılığı Kanunu, Bağ-kur Kanunu, Dernekler Kanunu Hayvan Sağlığı ve Zabıtası Kanunu gibi) Buradan, yasa koyucunun da, Anayasanın 125/1. madde hükmünü; “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı (idari) yargı yolu açıktır” şeklinde kabul ettiği sonucu çıkarmak gerekir. Bu düşünceyi en çarpıcı şekilde teyit eden ise24.04.2003 gün ve 4854 sayılı kanundur. Anılan kanun ile, daha önce adli ceza öngörülen 55 civarında kanunda değişiklik yapılarak her birisi ayrı ayrı idari cezaya dönüştürülmüş ve yine her birisi için de idari yargıda dava süresi ve yolu öngörülmüştür. Buna göre; bir ceza adli ceza olmaktan çıkarılıp idari cezaya dönüştüğü anda yargı yolunun da idari yargı olması gerektiğini yasa koyucunun da benimsediği anlaşılmaktadır.

B-Anayasanın 155 Maddesi Yönünden :

Anayasanın 155/1. maddesinde “Danıştay, idari Mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar” hükmüne yer verilmiştir. Bu kural ile sadece Danıştay’ın değil aslında genel olarak idari yargının görev alana da belirlenmektedir. Buna göre, idari hükümlerin Danıştay dışında ancak idari yargı mercilerine bırakılabileceği ortaya konulmaktadır.

       Bu bağlamda idarenin her tür eylem ve işlemlerinin idari yargı yerlerince denetleneceği tartışmasız olup, her birisi tipik idari işlem olan, kabahatler sebebiyle verilen idari para cezalına karşı açılan davaların da Anayasanın anılan hükmü uyarınca idari yargı yerlerinde görülmesi gerektiği kuşkusuzdur.

       Tam bu noktada kabahatlerle ilgili cezalandırma aşamalarında ve yargı safhasında adli yargıya özgü müesseseler öngörüldüğü ve yargılamanın adli yargıda yapılmasının daha faydalı olacağı tezi ileri sürülebilir. Ancak burada yargı ayrılığı sisteminin mi yargı birliği sisteminin mi iyi olduğunun tartışılmasından ziyade bizim Anayasamızın hangi sistemi kabul ettiğinin tespitinin yapılarak söz konusu düzenlemenin bu sistemle bağdaşıp bağdaşmadığını tahlil etmek gerekir. Nitekim, Anayasal sistemimizin yargı ayrılığını benimsediği tartışmasızdır. Bu durumda da, gerek yasa koyucunun yukarıda örneği verilen onlarca yasal düzenlemedeki anlayışı, gerek kabahatlerin geçirdiği süreç ve en son idari müeyyide (işlem) olarak tezaürü dikkate alınarak tipik idari işlem olan para cezalarına karşı adli yargıyı görevli kılan yasa hükümlerinde Anayasaya uyarlık bulunmamaktadır.

       Anayasal sistemi, yargı ayrılığını benimsemişken, idari işlemlerin bir kısmını adli yargı görev alanına sokan yasa hükümlerinin Anayasaya aykırılığının dikkate alınmaması halinde zamanla politik sebeblerle, klasik idari yargı görevine giren işlemlerin de, adli yargı görev alanına alınması yolunun açılacağı ve idarenin denetiminde özel ve uzman yargı yerinin etkisiz kılınarak, idarenin yargısal denetiminin zamanla işlevsiz-etkisiz hale getirilebileceği düşünülmektedir.     

4-BENZER DURUMLARDA ANAYASA MAHKEMESİNİN GÖRÜŞÜ

a.      506 Sayılı SSK Yasası İle İlgili  Görüş

Anayasa Mahkemesinin 8.10.2002 gün ve E:2001/225 K:2002/88 sayılı kararıyla SSK Yasasında belirtilen idari para cezasına karşı adli yargı yolunu açan hükmü aşağıdaki gerekçe ile iptal etmiştir.

“İdarenin hizmetlerini gereği gibi ve ivedilikle görebilmesi için, yaptırım uygulama yetkilerine gereksinimi vardır. İdare bu yetkilerle, kamu düzeni ve güvenliğini, kamu sağlığını, ulusal servetleri zamanında ve gereği gibi koruyabilir. Bu nedenle, idareye, geniş ve çeşitli yaptırımlar uygulama yetkisi tanınmıştır. İdarî cezalar, idarî yaptırımların en önemlilerinden biridir. İdarî cezalar arasında yer alan para cezaları da bu amaçla etkin ve yaygın bir biçimde uygulanmaktadır. İdarî para cezalarını diğer cezalardan ayıran en belirgin nitelik, onların idarî makamlar tarafından kamu gücü kullanılarak verilmesidir.

Anayasa’da Türkiye Cumhuriyeti’nin demokratik bir hukuk devleti olduğu vurgulanırken, Devlet içinde tüm kamusal yaşam ve yönetimin yargı denetimine bağlı olması amaçlanmıştır. Çünkü yargı denetimi hukuk devletinin olmazsa olmaz koşuludur. Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasındaki “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” kuralıyla amaçlanan etkili bir yargısal denetimdir. Bu kural, yönetimin kamu hukuku ya da özel hukuk alanına giren tüm eylem ve işlemlerini kapsamaktadır.

Tarihsel gelişimine paralel olarak Anayasa’da adlî ve idarî yargı ayrımına gidilmiş, kimi maddelerinde bu ayrıma ilişkin kurallar yer almıştır. Anayasa’nın 125 maddesinin birinci fıkrasında, “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” 140. maddesinin birinci fıkrasında, “Hakimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim ve savcıları olarak görev yaparlar”; 142. maddesinde “Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir”; 155. maddesinin birinci fıkrasında da, “Danıştay, idarî mahkemelerce verilen kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar” biçimindeki düzenlemeler idarî-adlî yargı ayrılığının kurumsallaştığının kanıtıdır. Bu düzenlemeler gereği idarî uyuşmazlıkların çözümünde idare ve vergi mahkemeleriyle Danıştay yetkili kılınmıştır. Belirtilen nedenlerle kural olarak, idarenin kamu gücü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemleri idarî yargı, özel hukuk alanına giren işlemleri de adli yargı denetimine tabi olacaktır.

Anayasa’nın yürütme bölümünde yer alan 125. maddesiyle idarenin her türlü eylem ve işlemlerini yargı denetimine bağlı tutulduktan sonra, maddenin diğer fıkraları da idari yargı sisteminde geçerli olan ilkeleri belirlemektedir.

İdari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin yazılı bildirim tarihinden itibaren başlaması, idarî eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verme yasağı, yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için gerekli olan koşullar, yürütmenin durdurulması kararına getirilebilecek sınırlamalar ve idarenin verdiği zararı ödeme yükümlülüğü, ağırlıklı olarak adlî yargı sistemi için değil, idarî yargı sistemi için geçerli olan temel ilkelerdir.

Anayasa’nın belirlemiş olduğu bu kurallar, İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda da yer alan idarî yargılama usul ve esaslarının ana kurallarıdır. Anayasa’nın değişik maddelerinde kurumsallaşan ve 125. maddesinde belirtilen idarî-adlî yargı ayırımına ilişkin düzenlemeler nedeniyle idarî yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda yasa koyucunun geniş takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. İtiraz başvurusuna konu olan idarî para cezası, kamu gücünün kullanılmasıyla ilgili ve Yasada belirtilen kurallara uymayanlara idarî bir yaptırımın uygulanması niteliğinde olduğundan, çıkacak uyuşmazlıkların çözümünde de idarî yargının yetkili kılınması gerekir.

Bu nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa’nın 2., 125. ve 155. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.”

b.      3194 Sayılı İmar Kanunu İle İlgili  Görüş

Anayasa Mahkemesinin 15.5.1997 gün ve E:1996/72 K:1997/51 sayılı kararıyla İmar Kanununun 42. maddesinde belirtilen idari para cezasına karşı adli yargı yolunu açan hükmü aşağıdaki gerekçe ile iptal etmiştir.

“Mahkeme’nin bakmakta olduğu davada, 3194 sayılı İmar Yasası’nın 32. ve 42. maddeleri uyarınca belediye encümenince alınan yıkım ve para cezasına ilişkin kararın iptali istenilmiştir.

Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasında, “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır”; 140. maddesinin birinci fıkrasında, “Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim ve savcıları olarak görev yaparlar”; 142. maddesinde, “Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir”; 155. maddesinin birinci fıkrasında da, “Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar” kurallarına yer verilmiştir.

İdarenin hizmetlerini gereği gibi ve ivedilikle görebilmesi için, yaptırım uygulama yetkilerine gereksinimi vardır. İdare bu yetkilerle, kamu düzeni ve güvenliğini, kamu sağlığını, ulusal servetleri zamanında ve gereği gibi koruyabilir. Bu nedenle, idareye, geniş ve çeşitli yaptırımlar uygulama yetkisi tanınmıştır. Kişilere, idare hukuku alanındaki düzene aykırı davranışları nedeniyle verilen idarî cezalar, idarî yaptırımların en önemlilerinden biridir. Para cezaları, idarî cezalar arasında yer almaktadır. İdarî para cezalarını diğer cezalardan ayıran en belirgin nitelik, onların idarî makamlar tarafından verilmesidir.

Anayasa, Türkiye Cumhuriyeti’nin demokratik bir hukuk devleti olduğunu vurgularken, Devlet içinde tüm kamusal yaşam ve yönetimin yargı denetimine bağlı olmasını amaçlamıştır. Çünkü yargı denetimi demokrasinin “olmazsa olmaz” koşuludur. Anayasa’nın “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” kuralıyla benimsediği husus da etkili bir yargısal denetimdir. Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasında yer alan bu kural, yönetimin kamu hukuku ya da özel hukuk alanına giren tüm eylem ve işlemlerini kapsamaktadır. Kural olarak bunlardan kamu hukuku alanındaki eylem ve işlemler için idarî yargının, özel hukuk alanındakiler için de adlî yargının görevli olduğunda duraksanamaz.

Tarihsel gelişime paralel olarak Anayasa’da adlî ve idarî yargı ayrımına gidilmiş ve idarî uyuşmazlıkların çözümünde idare ve vergi mahkemeleriyle Danıştay yetkili kılınmıştır. Bu nedenle, kural olarak idare hukuku alanına giren konularda idarî yargı, özel hukuk alanına giren konularda adlî yargı görevli olacaktır. Bu durumda idarî yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda yasa koyucunun mutlak bir takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. İdarî yargının denetimine bağlı olması gereken idarî bir uyuşmazlığın çözümü, haklı neden ve kamu yararının bulunması halinde yasakoyucu tarafından adlî yargıya bırakılabilir. Ancak, itiraz konusu kuralda olduğu gibi bir idarî işlemin bir bölümünün idarî yargının, diğer bir bölümün ise adlî yargının denetimine bırakılmasında, kamu yararı bulunmamaktadır. Zira bu işlemler, kamu gücünün kullanılmasıyla ilgili bir idarî işlemin devamı ve idarî bir yasağa aykırı davranan kişiye idarî bir yaptırımın uygulanması niteliğinde olup, çıkacak uyuşmazlıkların çözümünde de idarî yargının yetkili olacağı kuşkusuzdur.

İtiraz yoluna başvuran Mahkeme’de bakılmakta olan dava, verilen para cezasının kaldırılmasına ilişkindir. 3194 sayılı Yasa’daki düzenlenen biçimiyle yıkım kararına karşı idarî yargıya başvurulacak ancak, 42. maddenin beşinci fıkrasının birinci tümcesi kuralı uyarınca para cezasına karşı, cezanın tebliğinden başlayarak yedi gün içinde Sulh Ceza Mahkemesi’ne itiraz edilebilecektir. Oysa yıkım kararının da, para cezasının da konusunu ruhsat alınmadan ya da ruhsata aykırı olarak yapılan yapı oluşturmaktadır. Her iki kararı alan da idaredir. İdarenin aynı yapı için aldığı kararın bir bölümünün idarî yargıda bir bölümünün adlî yargıda görülmesi yargılamanın bütünlüğünü bozar. İşlemin idarî işlem olduğunda duraksanamayacağına ve bu konuda hizmetin gereği haklı bir neden ve kamu yararı da bulunmadığına göre, idarî bir işlemin bölünerek bir bölümünün idarî yargının bir bölümünün de adlî yargının denetimine bırakılmasında isabet yoktur.

Bu nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa’nın 125. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.”

5-KABAHATLAR KANUNU’NUN DO?UŞU[1]

Kabahatler Kanununun izlediği süreci dikkate alırsak yukarıda anılan açıklamalarla paralellik arz ettiği görülecektir. Bilindiği üzere kabahat kavramı, önceden ceza hukukunun bir unsuru ve ceza kanununun ceza yargısının ilgi ve görev anlamına girmekte idi. Yeni Türk Ceza Kanunu ile, kabahatler ceza kanunu ve ceza yargısının ilgi ve uğraş alanında çıkarılması yolu benimsenerek kabahatlerin ayrı bir kanunda düzenlenmesi ve idari ceza ile müeyyidelenmesi yolu benimsendi. Bu düşünceden hareketle, önceden ceza kanununda yer alan ve adli ceza ile müeyyilendirilen kabahatler, özel bir kanunda düzenlenip idari ceza ile müeyyilendirildi. Buraya kadarki süreç, dikkate alınırsa; kabahat nevinden suçlara idari ceza öngörülmekte olup idari cezalara karşı da idari yargıya başvurulması gerekmektedir. Ancak yukarıda anılan süreç ve gerekçelerle bağdaşmaz bir şekilde, kabahatler kanununun 3 ve 27 maddeleriyle, idari işlem niteliğindeki para cezalarına karşı açılacak davalarda adli yargı görevli kılınmıştır.

       İşte tam bu noktada; bu maddelerin, yasa koyucunun, Anayasa gereği önceki yasa düzenlemelerinde sürdüre geldiği idari yargı rejimi ile bağdaşmadığı gibi, kabahatlerle ilgili yukarıda anılan süreçle de bağdaşmamaktadır.

       Peki, yasa koyucu önceki 50-60 yasada uyguladığı “idari yargı yolu” anlayışını bu yasa ile değiştirmiş olamaz mı? Yasa koyucu kabahatler kanununda, önceden istikrarla sürdürdüğü Anayasal “idari yargı yolu” anlayışını değiştirdiğini söyleyebilmek için Kabahatler Kanunundan sonra çıkardığı benzer kanunlarda da bunu teyid etmesi gerekmektedir. Oysa tam tersine sonradan çıkan kanunlarda, yasa koyucunun önceki Anayasal anlayışını koruduğu görülmektedir. Örneğin, Kabahatler Kanunundan sonra çıkan 5403 sayılı Kanunun 22. maddesinde “para cezasına karşı 7 gün içinde idare mahkemesinde dava açılacağı” hükmü öngörülmüştür. Buradan da yasa koyucunun “idari yargı yolu” ile ilgili anayasal iradesinin devam ettiği, kabahatler kanunun 3 ve 27. maddelerinin bu düşünce dışında oluşan ve Anayasaya aykırı bir nevi “kaza” olduğu sonucuna varılmaktadır.

       Tüm bu açıklamalar ışığında Anayasanın 125/1. maddesinde; idarenin her türlü eylem ve işlemlerinin genelde yargı denetimine özelde de idari yargı denetimine tabi olduğu sonucunu çıkarmak ve tipik idari işlem olan (sebep ne olursa olsun) para cezalarının denetiminde idari yargının görevli olduğunu kabul edip buna aykırı olan kabahatler kanunun 3 ve 27. maddelerinin iptali gerekmektedir.

       Nitekim Anayasa Mahkemesi de, tipik idari işlemlere karşı açılan davalarda Adli yargıyı görevli kılan yasa maddelerinin Anayasaya aykırı olduğunu kabul edip bu maddelerin iptali yolunda kararlar vermektedir. (Örneğin: 3194 sayılı yasanın 42. maddesinde düzenlenen imar cezası ile ilgili maddenin iptaline ilişkin 15.05.1997 gün ve K:19997/51 sayılı Anayasa Mahkemesi kararı)

6-KABAHATLER KANUNU’NUN 3. MADDESİNİN İPTAL NEDENİ       

A) Anlam ve Kapsam

       Kabahatler Kanunu’nun “Genel kanun niteliği” başlıklı  itiraz konusu 3. maddesinde, “Bu Kanunun genel hükümleri diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanır.” denilmek suretiyle, Kanun’un Birinci Kısmındaki maddelerinin diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanacağı belirtilmiştir.

       Madde gerekçesinden, özel kanunlarda dağınık biçimde yer alan idari yaptırımların disiplin altına alınarak, özel kanunlarda kabahat türünden fiillerin tanımlanması ve bu fiiller karşılığında öngörülen idari yaptırımların belirlenmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır. Böylece, Kanun’un bu kısmında düzenlenen amaç ve kapsam, tanım, genel kanun niteliği, kanunilik ilkesi, zaman bakımından uygulama, yer bakımından uygulama, kabahatten dolayı sorumluluğun esasları, yaptırım türleri, soruşturma zamanaşımı, karar verme yetkisi ve kanun yolları başlık veya üst başlığı altında sayılan genel ilkelerin özel kanunlardaki kabahat fiilleri hakkında da uygulanması benimsenmiştir.

       Yasa’nın 2. maddesindeki kabahat deyiminden, kanunun karşılığında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlaşılmaktadır. 16. maddede,  kabahatler karşılığında uygulanacak olan idari yaptırımlar, idari para cezası ve idari tedbirler olarak belirlenmiştir. İdari tedbirler, mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirlerdir.

       İtiraz konusu 3. maddede “Bu Kanunun genel hükümleri diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanır” denilmektedir. Bu kuralın 2. maddedeki tanımla birlikte incelenmesinden, 5326 sayılı Kanun’un idari yargının görev alanını da kapsadığı anlaşılmaktadır. Ancak, Yasa’nın 19. maddesiyle bu kapsamın daraltılarak, diğer kanunlarda kabahat karşılığında öngörülen belirli bir süre için; bir meslek ve sanatın yerine getirilmemesi, işyerinin kapatılması, ruhsat veya ehliyetin geri alınması, kara, deniz veya hava nakil aracının trafikten veya seyrüseferden alıkonulması gibi yaptırımlara ilişkin hükümler, ilgili kanunlarda bu Kanun hükümlerine uygun değişiklik yapılıncaya kadar saklı tutulmaktadır.

       Yasa’nın 27. maddesinin (1) numaralı fıkrasında ise, idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararına karşı, kararın tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde, sulh ceza mahkemesine başvurulabileceği belirtilmektedir. Bu kuralın, ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirler dışındaki, idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararları için uygulanacağı açıktır.

  B) Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

       Başvuru kararında, kuralın, hukuk devletinin unsurlarından olan belirlilik ve hukuki güvenlik ilkeleri ve idarenin her türlü eylem ve  işleminin idari yargı denetimine tabi tutulması gereği ile bağdaşmadığı bu nedenle Anayasa’nın 2., 125. ve 155. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

       Anayasa’nın 125 maddesinin birinci fıkrasında, “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır”; 140. maddesinin birinci fıkrasında, “Hakimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim ve savcıları olarak görev yaparlar”; 142. maddesinde “Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir”; 155. maddesinin birinci fıkrasında da, “Danıştay, idarî mahkemelerce verilen kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar” denilmektedir. Bu kurallara göre, Anayasa’da idarî ve adlî yargının ayrılığı kabul edilmiştir. Bu ayrım uyarınca idarenin kamu gücü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemleri idarî yargı, özel hukuk alanına giren işlemleri de adli yargı denetimine tâbi olacaktır. Buna bağlı olarak idarî yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda yasakoyucunun geniş takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir.

       Ceza hukukundaki gelişmelere koşut olarak, kimi yasal düzenlemelerde basit nitelikte görülen suçlar hakkında idari yaptırımlara yer verildiği görülmektedir. Daha ağır suç oluşturan eylemler için verilen idari para cezalarına karşı yapılacak başvurularda konunun idare hukukundan çok ceza hukukunu ilgilendirmesi nedeniyle adli yargının görevli olması doğaldır. Ancak, idare hukuku esaslarına göre tesis edilen bir idari işlemin, sadece para cezası yaptırımı içermesine bakılarak denetiminin idari yargı alanından çıkarılarak adli yargıya bırakılması olanaklı değildir.

       Bu durumda, itiraz konusu kuralla diğer yasalardaki kabahatlere yollama yapılarak, yalnızca yaptırımın türünden hareketle ve idari yargının denetimine tabi tutulması gereken alanlar gözetilmeden, bunları da kapsayacak biçimde başvuru yolu, itiraz, bunlara ilişkin usûl ve esasların değiştirilmesi, Anayasa’nın 125. ve 155. maddelerine aykırıdır, Kural’ın iptali gerekir.

       İtiraz konusu kural Anayasa’nın 125. ve 155. maddelerine aykırılığı nedeniyle iptal edildiğinden Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca incelenmesine gerek görülmemiştir.

7-ANAYASA MAHKEMESİ KARARININ YÜRÜRLÜ?E GİRMESİNDEN SONRAKİ DURUM

Bu duruma göre  3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesi uyarınca kesilen idari para cezasına karşı dava açılabilecek merciin tespit edilmesi gerekir. 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 3. maddesinin iptal edilmesiyle birlikte “Kabahatler Kanunu’nun genel hükümlerinin diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanacağına” dair 3. madde hükmünün geçerliliği kalmadığından Kabahatler Kanunu dışında diğer kanunlardaki idari para cezalarına karşı sulh ceza mahkemesinde dava açılabileceğine ilişkin hüküm yürürlükten kalkmış bulunmaktadır. Ancak yasa koyucu tarafından oluşan anılan iptal kararı nedeniyle oluşan bu boşluğun doldurulması amacıyla henüz yeni bir yasa yürürlüğe konulmamıştır. Bu durumda 5326 sayılı Yasa dışındaki diğer yasalarda öngörülen idari para cezalarına karşı görevli mahkemenin tespitinde genel hukuk kurallarının uygulanması gerekmektedir. Böyle olunca da idare hukuku kurallarına göre tesis edilen imar idari para cezalarına karşı kanaatimizce idare mahkemelerinde dava açılması gerekmektedir.

Ancak bu konunun henüz yeni olması ve uygulamada da tartışmalara yol açacağı açık olduğundan, bu husustaki belirsizliğin Uyuşmazlık Mahkemesi kararları ile veyahut da çıkarılacak yeni bir yasal düzenleme ile giderileceği düşünülmektedir.

Öte yandan, Uyuşmazlık Mahkemesinin 29.12.2003 gün ve E.2003/82, K:2003/97 sayılı kararına göre bir yasa maddesindeki görev kuralının Anayasa Mahkemesi kararı ile iptal edilmesi üzerine görev kuralı geçmişe etkili olacaktır. Uyuşmazlık Mahkemesi bu kararında;

“…Öte yandan, görev kuralları kamu düzenine ilişkin olduğundan, görev konusunda taraflar için bir müktesep hak doğmayacağı; bu nedenle, yeni bir yasayla kabul edilen görev kurallarının, geçmişe de etkili olacağı, bilinen bir genel hukuk ilkesidir.

Buna göre, davanın açıldığı andaki kurallara görev görevli olan mahkeme, yeni bir yasa ile görevsiz hale gelmiş ise, ( davanın açıldığı anda görevli olan ve fakat yeni yasaya göre görevsiz hale gelen) mahkemenin görevsizlik kararı vermesi gerekeceği; ancak, yeni yasadaki görev kuralının, değişikliğin yürürlüğe girmesinden sonra açılacak davalarda uygulanacağına dair intikal hükümlerinin varlığı halinde, mahkemece görevsizlik kararı verilemeyeceği açıktır.

Diğer taraftan, dava görevsiz mahkemede açılmış, bu sırada yapılan bir kanun değişikliği ile görevsiz mahkeme o dava için görevli hale gelmiş ise, mahkeme, artık görevsizlik kararı veremeyip ( yeni kanuna göre görevli hale geldiği için) davaya bakmaya devam etmesi gerekir…” gerekçesine yer vermiştir.

8-İDARİ PARA CEZALARIIN ARTIŞI

Bir başka sorun ise idari para cezaların miktarının artışına ilişkin yaşanacaktır. 2005 yılından itibaren idari para cezalarındaki artışlar 5352 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 17/7. maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddeye göre, İdarî para cezaları her takvim yılı başından geçerli olmak üzere o yıl için 4.1.1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298 inci maddesi hükümleri uyarınca tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanır. Bu suretle idarî para cezasının hesabında bir Türk Lirasının küsuru dikkate alınmaz.

Anayasa Mahkemesinin 01.03.2006 gün ve  E.2005/108, K.2006/35, sayılı kararı ile 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 3. maddesi iptal edilmesi üzerine diğer kanunlardaki idari para cezalarının artışı konusunda değişiklik olmuştur. Anayasa Mahkemesinin anılan kararı ile Kabahatler Kanunu’nun  genel hükümlerinin diğer kanunlardaki kabahatlere yönelik olarak uygulanamayacağına karar verilmiştir. Böyle olunca da 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun genel hükümler kısmında bulunan 17/7. maddesinde yer alan idari para cezalarının artışına dair hükümler bundan böyle diğer kanunlardaki idari para cezalarının artışını düzenlememektedir.

SONUÇ:

5352 sayılı Kabahatler Kanunu ile tüm kanunlardaki kabahatler bir çatı altına toplanmış iken yukarıda anılan Anayasa Mahkemesi kararı ile ikili bir durum oluşmuştur. 5352 sayılı Kabahatler Kanununda yer alan kabahatler açısından değişen bir husus bulunmamaktadır. Ancak  5352 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 3. maddesinin iptal edilmesi nedeniyle Kabahatler Kanunu hükümleri diğer kanunlardaki kabahatler hakkında uygulanmayacaktır. Böylelikle diğer kanunlarındaki kabahatlerin niteliğine göre görevli yargı mercii belirlenecektir. İdari makamlar tarafından verilen para cezalarına karşı yasal bir düzenleme ile adli yargı yolu gösterilmemiş ise bu para cezalarına karşı idari yargı yerinde dava açılacaktır.

Nitekim, Uyuşmazlık Mahkemesi kararları da bu yöndedir. Yasa koyucu tarafından Anayasa Mahkemesinde yer alan gerekçeye uyularak yapılacak bir düzenleme ile idari para cezalarına karşı görevli yargı yerinin belirlenmesi gerekmektedir. Bu yapılırken de temel husus, idarenin kamu gücü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemleri idarî yargı, özel hukuk alanına giren işlemleri de adli yargı denetimine tâbi olmasıdır.

Anayasa Mahkemesinin yukarıda anılan kararlarına göre tüm idari para cezalarına karşı adli yargı ya da idari yargı yolunun gösterilmesi mümkün değildir.

belediyelerin "imar", "ımar" ve "imar hukuku", "ımar hukuku", "kaçak yapı",
imar planı", "arazi ve arsa düzenlemesi", "imar para cezaları", "imar kirliliği
suçları", kamulaştırma, kamulaştırmasız el atma, imar affı, tapu tahsis belgesi,
imar dava dilekçe örnekleri, imar hukuku davalarına rapor hazırlama, imar
hukukundan kaynaklanan tazminat davaları, ecrisimisl, korunması gerekli kültür
ve taşınmaz varlıkları, sit alanları, eski eser, yıkılan ve yanan tarihi
eserler, ulaşım planı, çevre düzeni planı, nazım imar planı, uygulama imar
planı, mevzi imar planı, ilave imar planı, inşaat ruhsatı, yapı kullanma izni,
imar hukuku ile ilgili kanunlar, imar hukuku ile ilgili yönetmelikler ve her
türlü imar sorunlarına çözüm getirecek olan "imar hukukcusu" ve "ımar
hukukçusu". imar davası, idari yargı uzmanı,

imar hukukçusu

Copyright © Imar Hukukcusu Tüm hakları saklıdır.

Yayınlanma:: 2007-11-09 (2371 okuma)