İDARİ PARA CEZALARINA KARŞI AÇILACAK DAVALARDA GÖREV SORUNU
Cafer ERGEN
1-GİRİŞ
İdari para
cezalarına karşı hangi yargı yoluna gidileceği hususunda son zamanlarda idari
yargı lehine gelişme sağlanırken 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 27. maddesi
ile tam tersine bir dönüş yapılarak idari para cezalarına karşı adli yargı yolu
benimsenmiştir. Bu durum ise 1982 Anayasasına ve Anayasa Mahkemesin benzer
nitelikte verdiği kararlara aykırılık teşkil etmektedir. Kabahatler Kanununun 2.
maddesi ile karşılığında idari yaptırım uygulaması gerektiren her haksızlık
kabahat olarak tanımlanmış ve bu cezalara karşı Sulh Ceza Mahkemesine itiraz
yolu getirilmiştir. Esasında idari yaptırım deyiminden sadece idari para
cezasının algılanmaması gerekir. İdari yaptırım kavramı çok geniş bir kavramdır.
İdarenin bir çok yaptırım şekli vardır. İdari para cezası bu yaptırım
çeşitlerinden sadece bir şeklidir.
Uyuşmazlık
Mahkemesine göre ise “Kabahatler Kanunu’nun uygulanabilmesi için idari
yaptırımın, dayanağı olan yasanın amacı dikkate alınarak Kabahatler Kanunu’nun;
1. maddesinde belirtilen alanların korunmasına yönelik bulunması, 2. maddesinde
yapılan kabahat tanımına ve 16. maddesinde belirtilen yaptırım türlerine uyması,
19. maddesinde sayılan geçici istisnalardan olmaması, 27. maddenin (1) numaralı
bendinde itiraz yolu öngörülen idari yaptırımlardan olması gerekmektedir.”
Anayasa
Mahkemesinin 01.03.2006 gün ve E.2005/108, K.2006/35, sayılı kararı ile 5326
sayılı Kabahatler Kanunu’nun 3. maddesi iptal edilmiştir. 5326 sayılı Yasa’nın
iptal edilen 3. maddesinin doğuracağı hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edici
nitelikte görüldüğünden, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 2949
sayılı Yasa’nın 53. maddesinin dördüncü ve beşinci fıkraları gereğince iptal
hükmünün, kararın resmi gazete’de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra
yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
2-5326 sayılı KABAHATLER
KANUNU İLE GETİRİLEN HÜKÜMLER
5326 sayılı
Kabahatler Kanunu’nun 2. maddesinde, “Kabahat deyiminden; kanunun,
karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlaşılır.”
hükmüne yer verilmiş olup, 27. maddesinde ise “İdarî para cezası ve
mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idarî yaptırım kararına karşı, kararın
tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde, sulh ceza
mahkemesine başvurulabilir. Bu süre içinde başvurunun yapılmamış olması halinde
idarî yaptırım kararı kesinleşir.
(2)
Mücbir sebebin varlığı dolayısıyla bu sürenin geçirilmiş olması halinde bu
sebebin ortadan kalktığı tarihten itibaren en geç yedi gün içinde karara karşı
başvuruda bulunulabilir. Bu başvuru, kararın kesinleşmesini engellemez; ancak,
mahkeme yerine getirmeyi durdurabilir.
(3)
Başvuru, bizzat kanunî temsilci veya avukat tarafından sulh ceza mahkemesine
verilecek bir dilekçe ile yapılır. Başvuru dilekçesi, iki nüsha olarak verilir.
(4)
Başvuru dilekçesinde, idarî yaptırım kararına ilişkin bilgiler, bu karara karşı
ileri sürülen deliller açık bir şekilde gösterilir. Dilekçede ayrıca, başvurunun
süresinde yapılmasını engelleyen mücbir sebep dayanaklarıyla gösterilir.
(5) İdarî
yaptırım kararının mahkeme tarafından verilmesi halinde bu madde hükmü
uygulanmaz.” hükmüne yer verilmiştir.
Aynı Kanunun
28. maddesine göre, başvuru üzerine mahkemece yapılan ön inceleme sonucunda;
a) Yetkili
olmadığının anlaşılması halinde dosyanın yetkili sulh ceza mahkemesine
gönderilmesine,
b)
Başvurunun süresi içinde yapılmadığının, başvuru konusu idarî yaptırım kararının
sulh ceza mahkemesinde incelenebilecek kararlardan olmadığının veya başvuranın
buna hakkı bulunmadığının anlaşılması halinde, bu nedenlerle başvurunun reddine,
c) (a) ve
(b) bentlerinde sayılan nedenlerin bulunmaması halinde başvurunun usulden
kabulüne, karar verilir.
Başvurunun
usulden kabulü halinde mahkeme dilekçenin bir örneğini ilgili kamu kurum ve
kuruluşuna tebliğ eder.
İlgili kamu
kurum ve kuruluşu, başvuru dilekçesinin tebliği tarihinden itibaren en geç onbeş
gün içinde mahkemeye cevap verir. Başvuru konusu idarî yaptırıma ilişkin işlem
dosyasının tamamının bir örneği, cevap dilekçesi ile birlikte mahkemeye verilir.
Mahkeme, işlem dosyasının aslını da ilgili kamu kurum ve kuruluşundan
isteyebilir. Cevap dilekçesi, idarî yaptırım kararına karşı başvuruda bulunan
kişi sayısından bir fazla nüsha olarak verilir.
Mahkeme,
başvuruda bulunan kişilere cevap dilekçesinin bir örneğini tebliğ eder; talep
üzerine veya re'sen tarafları çağırarak belli bir gün ve saatte dinleyebilir.
Dinleme için belirlenen günle tebligatın yapılacağı gün arasında en az bir
haftalık zaman olmasına dikkat edilir. Dinleme sırasında taraflar veya
avukatları hazır bulunur. Mazeretsiz olarak hazır bulunmama, yokluklarında karar
verilmesine engel değildir. Bu husus, tebligat yazısında açıkça belirtilir.
Ceza
Muhakemesi Kanununun tanıklığa, bilirkişi incelemesine ve keşfe ilişkin
hükümleri, bu başvuru ile ilgili olarak da uygulanır.
Dinlemede
sırasıyla; hazır bulunan başvuru sahibi ve avukatı, ilgili kamu kurum ve
kuruluşunun temsilcisi, varsa tanıklar dinlenir, bilirkişi raporu okunur, diğer
deliller ortaya konulur.
Mahkeme,
ilgilileri dinledikten ve bütün delilleri ortaya koyduktan sonra aleyhinde idarî
yaptırım kararı verilen ve hazır bulunan tarafa son sözünü sorar. Son söz hakkı,
aleyhinde idarî yaptırım kararı verilen tarafın kanunî temsilcisi veya avukatı
tarafından da kullanılabilir. Mahkeme son kararını hazır bulunan tarafların
huzurunda açıklar.
Mahkeme, son
karar olarak idarî yaptırım kararının;
a) Hukuka
uygun olması nedeniyle, "başvurunun reddine",
b) Hukuka
aykırı olması nedeniyle, "idarî yaptırım kararının kaldırılmasına",
Karar verir.
İkibin Türk
Lirası dahil idarî para cezalarına karşı başvuru üzerine verilen kararlar
kesindir.
Kabahatler
Kanunu’nun 29. maddesinde ise Sulh Ceza Mahkemesi kararlarına karşı itiraz yolu
getirilmiştir. Buna göre, Sulh Ceza Mahkemesinin verdiği son karara karşı, yargı
çevresinde yer aldığı ağır ceza mahkemesine itiraz edilebilir. Bu itiraz,
kararın tebliği tarihten itibaren en geç yedi gün içinde yapılır.
İtirazla
ilgili karar, dosya üzerinden inceleme yapılarak verilir.
Mahkeme, her
bir itirazla ilgili olarak "itirazın kabulüne" veya "itirazın reddine" karar
verir. Mahkemenin verdiği karar taraflara tebliğ edilir. Vekil olarak avukatla
temsil edilme halinde ayrıca taraflara tebligat yapılmaz. İdarî yaptırım
kararının ağır ceza mahkemesi tarafından verilmesi halinde bu karara karşı
itiraz mercii en yakın ağır ceza mahkemesidir. İdari para cezasına karşı dava
açan kişi, bu konuda karar verilinceye kadar başvurusundan vazgeçebilir.
Vazgeçme halinde bir daha aynı konuda başvuruda bulunulamaz. İlgili kamu kurum
ve kuruluşu da mahkeme tarafından karar verilinceye kadar kanun yolu başvurusunu
kabul ederek idarî yaptırım kararını geri alabilir.
İdarî
yaptırım kararına karşı kanun yoluna başvurulması harca tâbi değildir. Kanun
yoluna başvuru dolayısıyla oluşan bütün masraflar ve vekalet ücreti, başvurusu
veya savunması reddedilen tarafça ödenir.
3-ANAYASAYA AYKILIK NEDENLERİ
VE İLGİLİ ANAYASA MADDELERİ:
A-Anayasanın 125/1. Maddesi Yönünden :
Anayasanın 125. maddesinin 1. fıkrasında “idarenin her türlü eylem ve
işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” hükmüne yer verilmektedir. Buna göre
idarenin kamu hukuku ve özel hukuk ayrımı olmaksızın tüm eylem ve işlemlerinin
yargı denetimine tabi olduğu kuşkusuzdur. Anayasanın yargı ayrılığı ilkesini
benimseyerek, Adli Yargı, İdari Yargı ayrımına göre yargıyı yapılandırdığından,
idarenin yargı denetimine tabi tutulurken, uzmanlık alanıyla ilgili yargı
yerince denetiminin etkin hukuk denetimi sağlayacağı kuşkusuzdur. Bu sebeple,
yasa koyucunun, yasama konusundaki takdirini kullanırken, idarenin yargı
denetiminden, etkin-uzmanlık alanıyla ilgili denetim ifade edildiğini göz önünde
bulundurması gerekmektedir. Örneğin; aile hukuku ile ilgili bir uyuşmazlığın
çözümünün idari yargı yerlerine bırakılması nasıl ki yasa koyucunun takdiri ile
açıklanamayacak ise, idari eylem ve işlemlerle ilgili uyuşmazlıkların Adli yargı
yerine bırakılması da aynı şeklide etkin yargılama ilkesiyle bağdaşmayacaktır.
Bu sebeple yukarıda anılan hükümden, İdarenin her türlü eylem ve işlemlerinin
genelde yargı denetimine özelde de idari yargı denetimine tabi olduğunu anlamak
gerekmektedir.
Bu
maddenin, Anayasanın benimsediği “yargı ayrılığı rejimi” ile birlikte
değerlendirilmesi halinde bu sonuca varmak hukuki zorunluluktur. Genelde
idarenin her türlü eylem ve işlemine yargı yolunu açık tutan bir Anayasa
sistemi, özelde de bu yargı yolunu benimsediği rejimi gereği idari yargı yolu
olarak benimsemiş demektir. Gerçekten de, yasalarımızda da bunu teyit eden
birçok örnek mevcuttur. (Örneğin 2576 sayılı yasanın 5 maddesi ve 2577 sayalı
yasanın 2. maddesi uyarınca idari işlemlerin iptali, idari eyleme ve işlemlerle
idari sözleşmeler sebebiyle açılacak davalar idari yargı yerlerinde açılır. Bu
genel yasalar dışında münferit olarak birçok yasada da; idari işlemlerin
(bunlara para cezaları da dahil) iptali için belli sürelerde idare
mahkemelerinde dava açılacağı hükmü mevcut idi. (örneğin Sosyal ve Sigortalar
Kanunu, İş Kanunu, Kara Avcılığı Kanunu, Bağ-kur Kanunu, Dernekler Kanunu Hayvan
Sağlığı ve Zabıtası Kanunu gibi) Buradan, yasa koyucunun da, Anayasanın 125/1.
madde hükmünü; “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı (idari) yargı yolu
açıktır” şeklinde kabul ettiği sonucu çıkarmak gerekir. Bu düşünceyi en çarpıcı
şekilde teyit eden ise24.04.2003 gün ve 4854 sayılı kanundur. Anılan kanun ile,
daha önce adli ceza öngörülen 55 civarında kanunda değişiklik yapılarak her
birisi ayrı ayrı idari cezaya dönüştürülmüş ve yine her birisi için de idari
yargıda dava süresi ve yolu öngörülmüştür. Buna göre; bir ceza adli ceza
olmaktan çıkarılıp idari cezaya dönüştüğü anda yargı yolunun da idari yargı
olması gerektiğini yasa koyucunun da benimsediği anlaşılmaktadır.
B-Anayasanın 155 Maddesi Yönünden :
Anayasanın 155/1. maddesinde “Danıştay, idari Mahkemelerce verilen ve kanunun
başka bir idari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme
merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi
olarak bakar” hükmüne yer verilmiştir. Bu kural ile sadece Danıştay’ın değil
aslında genel olarak idari yargının görev alana da belirlenmektedir. Buna göre,
idari hükümlerin Danıştay dışında ancak idari yargı mercilerine bırakılabileceği
ortaya konulmaktadır.
Bu
bağlamda idarenin her tür eylem ve işlemlerinin idari yargı yerlerince
denetleneceği tartışmasız olup, her birisi tipik idari işlem olan, kabahatler
sebebiyle verilen idari para cezalına karşı açılan davaların da Anayasanın
anılan hükmü uyarınca idari yargı yerlerinde görülmesi gerektiği kuşkusuzdur.
Tam bu noktada kabahatlerle ilgili cezalandırma aşamalarında ve yargı safhasında
adli yargıya özgü müesseseler öngörüldüğü ve yargılamanın adli yargıda
yapılmasının daha faydalı olacağı tezi ileri sürülebilir. Ancak burada yargı
ayrılığı sisteminin mi yargı birliği sisteminin mi iyi olduğunun
tartışılmasından ziyade bizim Anayasamızın hangi sistemi kabul ettiğinin
tespitinin yapılarak söz konusu düzenlemenin bu sistemle bağdaşıp bağdaşmadığını
tahlil etmek gerekir. Nitekim, Anayasal sistemimizin yargı ayrılığını
benimsediği tartışmasızdır. Bu durumda da, gerek yasa koyucunun yukarıda örneği
verilen onlarca yasal düzenlemedeki anlayışı, gerek kabahatlerin geçirdiği süreç
ve en son idari müeyyide (işlem) olarak tezaürü dikkate alınarak tipik idari
işlem olan para cezalarına karşı adli yargıyı görevli kılan yasa hükümlerinde
Anayasaya uyarlık bulunmamaktadır.
Anayasal sistemi, yargı ayrılığını benimsemişken, idari işlemlerin bir kısmını
adli yargı görev alanına sokan yasa hükümlerinin Anayasaya aykırılığının dikkate
alınmaması halinde zamanla politik sebeblerle, klasik idari yargı görevine giren
işlemlerin de, adli yargı görev alanına alınması yolunun açılacağı ve idarenin
denetiminde özel ve uzman yargı yerinin etkisiz kılınarak, idarenin yargısal
denetiminin zamanla işlevsiz-etkisiz hale getirilebileceği düşünülmektedir.
4-BENZER DURUMLARDA ANAYASA
MAHKEMESİNİN GÖRÜŞÜ
a. 506
Sayılı SSK Yasası İle İlgili Görüş
Anayasa
Mahkemesinin 8.10.2002 gün ve E:2001/225 K:2002/88 sayılı kararıyla SSK
Yasasında belirtilen idari para cezasına karşı adli yargı yolunu açan hükmü
aşağıdaki gerekçe ile iptal etmiştir.
“İdarenin
hizmetlerini gereği gibi ve ivedilikle görebilmesi için, yaptırım uygulama
yetkilerine gereksinimi vardır. İdare bu yetkilerle, kamu düzeni ve güvenliğini,
kamu sağlığını, ulusal servetleri zamanında ve gereği gibi koruyabilir. Bu
nedenle, idareye, geniş ve çeşitli yaptırımlar uygulama yetkisi tanınmıştır.
İdarî cezalar, idarî yaptırımların en önemlilerinden biridir. İdarî cezalar
arasında yer alan para cezaları da bu amaçla etkin ve yaygın bir biçimde
uygulanmaktadır. İdarî para cezalarını diğer cezalardan ayıran en belirgin
nitelik, onların idarî makamlar tarafından kamu gücü kullanılarak verilmesidir.
Anayasa’da Türkiye Cumhuriyeti’nin demokratik bir hukuk devleti olduğu
vurgulanırken, Devlet içinde tüm kamusal yaşam ve yönetimin yargı denetimine
bağlı olması amaçlanmıştır. Çünkü yargı denetimi hukuk devletinin olmazsa olmaz
koşuludur. Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasındaki “idarenin her türlü
eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır” kuralıyla amaçlanan etkili bir
yargısal denetimdir. Bu kural, yönetimin kamu hukuku ya da özel hukuk alanına
giren tüm eylem ve işlemlerini kapsamaktadır.
Tarihsel
gelişimine paralel olarak Anayasa’da adlî ve idarî yargı ayrımına gidilmiş, kimi
maddelerinde bu ayrıma ilişkin kurallar yer almıştır. Anayasa’nın 125 maddesinin
birinci fıkrasında, “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu
açıktır” 140. maddesinin birinci fıkrasında, “Hakimler ve savcılar adlî ve idarî
yargı hâkim ve savcıları olarak görev yaparlar”; 142. maddesinde “Mahkemelerin
kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usulleri kanunla
düzenlenir”; 155. maddesinin birinci fıkrasında da, “Danıştay, idarî
mahkemelerce verilen kanunun başka bir idarî yargı merciine bırakmadığı karar ve
hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunla gösterilen belli davalara da ilk ve
son derece mahkemesi olarak bakar” biçimindeki düzenlemeler idarî-adlî yargı
ayrılığının kurumsallaştığının kanıtıdır. Bu düzenlemeler gereği idarî
uyuşmazlıkların çözümünde idare ve vergi mahkemeleriyle Danıştay yetkili
kılınmıştır. Belirtilen nedenlerle kural olarak, idarenin kamu gücü kullandığı
ve kamu hukuku alanına giren işlem ve eylemleri idarî yargı, özel hukuk alanına
giren işlemleri de adli yargı denetimine tabi olacaktır.
Anayasa’nın yürütme bölümünde yer alan 125. maddesiyle idarenin her türlü eylem
ve işlemlerini yargı denetimine bağlı tutulduktan sonra, maddenin diğer
fıkraları da idari yargı sisteminde geçerli olan ilkeleri belirlemektedir.
İdari
işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin yazılı bildirim tarihinden itibaren
başlaması, idarî eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak
biçimde yargı kararı verme yasağı, yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi
için gerekli olan koşullar, yürütmenin durdurulması kararına getirilebilecek
sınırlamalar ve idarenin verdiği zararı ödeme yükümlülüğü, ağırlıklı olarak adlî
yargı sistemi için değil, idarî yargı sistemi için geçerli olan temel
ilkelerdir.
Anayasa’nın belirlemiş olduğu bu kurallar, İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda da
yer alan idarî yargılama usul ve esaslarının ana kurallarıdır. Anayasa’nın
değişik maddelerinde kurumsallaşan ve 125. maddesinde belirtilen idarî-adlî
yargı ayırımına ilişkin düzenlemeler nedeniyle idarî yargının görev alanına
giren bir uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda yasa
koyucunun geniş takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. İtiraz
başvurusuna konu olan idarî para cezası, kamu gücünün kullanılmasıyla ilgili ve
Yasada belirtilen kurallara uymayanlara idarî bir yaptırımın uygulanması
niteliğinde olduğundan, çıkacak uyuşmazlıkların çözümünde de idarî yargının
yetkili kılınması gerekir.
Bu
nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa’nın 2., 125. ve 155. maddelerine
aykırıdır. İptali gerekir.”
b. 3194
Sayılı İmar Kanunu İle İlgili Görüş
Anayasa
Mahkemesinin 15.5.1997 gün ve E:1996/72 K:1997/51 sayılı kararıyla İmar
Kanununun 42. maddesinde belirtilen idari para cezasına karşı adli yargı yolunu
açan hükmü aşağıdaki gerekçe ile iptal etmiştir.
“Mahkeme’nin bakmakta olduğu davada, 3194 sayılı İmar Yasası’nın 32. ve 42.
maddeleri uyarınca belediye encümenince alınan yıkım ve para cezasına ilişkin
kararın iptali istenilmiştir.
Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasında, “İdarenin her türlü eylem ve
işlemlerine karşı yargı yolu açıktır”; 140. maddesinin birinci fıkrasında,
“Hâkimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim ve savcıları olarak görev
yaparlar”; 142. maddesinde, “Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri işleyişi
ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir”; 155. maddesinin birinci fıkrasında
da, “Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idarî yargı
merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda
gösterilen belli davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar”
kurallarına yer verilmiştir.
İdarenin
hizmetlerini gereği gibi ve ivedilikle görebilmesi için, yaptırım uygulama
yetkilerine gereksinimi vardır. İdare bu yetkilerle, kamu düzeni ve güvenliğini,
kamu sağlığını, ulusal servetleri zamanında ve gereği gibi koruyabilir. Bu
nedenle, idareye, geniş ve çeşitli yaptırımlar uygulama yetkisi tanınmıştır.
Kişilere, idare hukuku alanındaki düzene aykırı davranışları nedeniyle verilen
idarî cezalar, idarî yaptırımların en önemlilerinden biridir. Para cezaları,
idarî cezalar arasında yer almaktadır. İdarî para cezalarını diğer cezalardan
ayıran en belirgin nitelik, onların idarî makamlar tarafından verilmesidir.
Anayasa,
Türkiye Cumhuriyeti’nin demokratik bir hukuk devleti olduğunu vurgularken,
Devlet içinde tüm kamusal yaşam ve yönetimin yargı denetimine bağlı olmasını
amaçlamıştır. Çünkü yargı denetimi demokrasinin “olmazsa olmaz” koşuludur.
Anayasa’nın “idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır”
kuralıyla benimsediği husus da etkili bir yargısal denetimdir. Anayasa’nın 125.
maddesinin birinci fıkrasında yer alan bu kural, yönetimin kamu hukuku ya da
özel hukuk alanına giren tüm eylem ve işlemlerini kapsamaktadır. Kural olarak
bunlardan kamu hukuku alanındaki eylem ve işlemler için idarî yargının, özel
hukuk alanındakiler için de adlî yargının görevli olduğunda duraksanamaz.
Tarihsel
gelişime paralel olarak Anayasa’da adlî ve idarî yargı ayrımına gidilmiş ve
idarî uyuşmazlıkların çözümünde idare ve vergi mahkemeleriyle Danıştay yetkili
kılınmıştır. Bu nedenle, kural olarak idare hukuku alanına giren konularda idarî
yargı, özel hukuk alanına giren konularda adlî yargı görevli olacaktır. Bu
durumda idarî yargının görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünde adlî
yargının görevlendirilmesi konusunda yasa koyucunun mutlak bir takdir hakkının
bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. İdarî yargının denetimine bağlı olması
gereken idarî bir uyuşmazlığın çözümü, haklı neden ve kamu yararının bulunması
halinde yasakoyucu tarafından adlî yargıya bırakılabilir. Ancak, itiraz konusu
kuralda olduğu gibi bir idarî işlemin bir bölümünün idarî yargının, diğer bir
bölümün ise adlî yargının denetimine bırakılmasında, kamu yararı
bulunmamaktadır. Zira bu işlemler, kamu gücünün kullanılmasıyla ilgili bir idarî
işlemin devamı ve idarî bir yasağa aykırı davranan kişiye idarî bir yaptırımın
uygulanması niteliğinde olup, çıkacak uyuşmazlıkların çözümünde de idarî
yargının yetkili olacağı kuşkusuzdur.
İtiraz
yoluna başvuran Mahkeme’de bakılmakta olan dava, verilen para cezasının
kaldırılmasına ilişkindir. 3194 sayılı Yasa’daki düzenlenen biçimiyle yıkım
kararına karşı idarî yargıya başvurulacak ancak, 42. maddenin beşinci fıkrasının
birinci tümcesi kuralı uyarınca para cezasına karşı, cezanın tebliğinden
başlayarak yedi gün içinde Sulh Ceza Mahkemesi’ne itiraz edilebilecektir. Oysa
yıkım kararının da, para cezasının da konusunu ruhsat alınmadan ya da ruhsata
aykırı olarak yapılan yapı oluşturmaktadır. Her iki kararı alan da idaredir.
İdarenin aynı yapı için aldığı kararın bir bölümünün idarî yargıda bir bölümünün
adlî yargıda görülmesi yargılamanın bütünlüğünü bozar. İşlemin idarî işlem
olduğunda duraksanamayacağına ve bu konuda hizmetin gereği haklı bir neden ve
kamu yararı da bulunmadığına göre, idarî bir işlemin bölünerek bir bölümünün
idarî yargının bir bölümünün de adlî yargının denetimine bırakılmasında isabet
yoktur.
Bu
nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasa’nın 125. maddesine aykırıdır. İptali
gerekir.”
5-KABAHATLAR KANUNU’NUN DO?UŞU
Kabahatler Kanununun izlediği süreci dikkate alırsak yukarıda anılan
açıklamalarla paralellik arz ettiği görülecektir. Bilindiği üzere kabahat
kavramı, önceden ceza hukukunun bir unsuru ve ceza kanununun ceza yargısının
ilgi ve görev anlamına girmekte idi. Yeni Türk Ceza Kanunu ile, kabahatler ceza
kanunu ve ceza yargısının ilgi ve uğraş alanında çıkarılması yolu benimsenerek
kabahatlerin ayrı bir kanunda düzenlenmesi ve idari ceza ile müeyyidelenmesi
yolu benimsendi. Bu düşünceden hareketle, önceden ceza kanununda yer alan ve
adli ceza ile müeyyilendirilen kabahatler, özel bir kanunda düzenlenip idari
ceza ile müeyyilendirildi. Buraya kadarki süreç, dikkate alınırsa; kabahat
nevinden suçlara idari ceza öngörülmekte olup idari cezalara karşı da idari
yargıya başvurulması gerekmektedir. Ancak yukarıda anılan süreç ve gerekçelerle
bağdaşmaz bir şekilde, kabahatler kanununun 3 ve 27 maddeleriyle, idari işlem
niteliğindeki para cezalarına karşı açılacak davalarda adli yargı görevli
kılınmıştır.
İşte tam bu noktada; bu maddelerin, yasa koyucunun, Anayasa gereği önceki yasa
düzenlemelerinde sürdüre geldiği idari yargı rejimi ile bağdaşmadığı gibi,
kabahatlerle ilgili yukarıda anılan süreçle de bağdaşmamaktadır.
Peki, yasa koyucu önceki 50-60 yasada uyguladığı “idari yargı yolu” anlayışını
bu yasa ile değiştirmiş olamaz mı? Yasa koyucu kabahatler kanununda, önceden
istikrarla sürdürdüğü Anayasal “idari yargı yolu” anlayışını değiştirdiğini
söyleyebilmek için Kabahatler Kanunundan sonra çıkardığı benzer kanunlarda da
bunu teyid etmesi gerekmektedir. Oysa tam tersine sonradan çıkan kanunlarda,
yasa koyucunun önceki Anayasal anlayışını koruduğu görülmektedir. Örneğin,
Kabahatler Kanunundan sonra çıkan 5403 sayılı Kanunun 22. maddesinde “para
cezasına karşı 7 gün içinde idare mahkemesinde dava açılacağı” hükmü
öngörülmüştür. Buradan da yasa koyucunun “idari yargı yolu” ile ilgili anayasal
iradesinin devam ettiği, kabahatler kanunun 3 ve 27. maddelerinin bu düşünce
dışında oluşan ve Anayasaya aykırı bir nevi “kaza” olduğu sonucuna
varılmaktadır.
Tüm bu açıklamalar ışığında Anayasanın 125/1. maddesinde; idarenin her türlü
eylem ve işlemlerinin genelde yargı denetimine özelde de idari yargı denetimine
tabi olduğu sonucunu çıkarmak ve tipik idari işlem olan (sebep ne olursa olsun)
para cezalarının denetiminde idari yargının görevli olduğunu kabul edip buna
aykırı olan kabahatler kanunun 3 ve 27. maddelerinin iptali gerekmektedir.
Nitekim Anayasa Mahkemesi de, tipik idari işlemlere karşı açılan davalarda Adli
yargıyı görevli kılan yasa maddelerinin Anayasaya aykırı olduğunu kabul edip bu
maddelerin iptali yolunda kararlar vermektedir. (Örneğin: 3194 sayılı yasanın
42. maddesinde düzenlenen imar cezası ile ilgili maddenin iptaline ilişkin
15.05.1997 gün ve K:19997/51 sayılı Anayasa Mahkemesi kararı)
6-KABAHATLER KANUNU’NUN 3. MADDESİNİN İPTAL NEDENİ
A)
Anlam ve Kapsam
Kabahatler Kanunu’nun “Genel kanun niteliği” başlıklı itiraz konusu 3.
maddesinde, “Bu Kanunun genel hükümleri diğer kanunlardaki kabahatler hakkında
da uygulanır.” denilmek suretiyle, Kanun’un Birinci Kısmındaki maddelerinin
diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanacağı belirtilmiştir.
Madde gerekçesinden, özel kanunlarda dağınık biçimde yer alan idari
yaptırımların disiplin altına alınarak, özel kanunlarda kabahat türünden
fiillerin tanımlanması ve bu fiiller karşılığında öngörülen idari yaptırımların
belirlenmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır. Böylece, Kanun’un bu kısmında
düzenlenen amaç ve kapsam, tanım, genel kanun niteliği, kanunilik ilkesi, zaman
bakımından uygulama, yer bakımından uygulama, kabahatten dolayı sorumluluğun
esasları, yaptırım türleri, soruşturma zamanaşımı, karar verme yetkisi ve kanun
yolları başlık veya üst başlığı altında sayılan genel ilkelerin özel
kanunlardaki kabahat fiilleri hakkında da uygulanması benimsenmiştir.
Yasa’nın 2. maddesindeki kabahat deyiminden, kanunun karşılığında idari yaptırım
uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlaşılmaktadır. 16. maddede, kabahatler
karşılığında uygulanacak olan idari yaptırımlar, idari para cezası ve idari
tedbirler olarak belirlenmiştir. İdari tedbirler, mülkiyetin kamuya geçirilmesi
ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirlerdir.
İtiraz konusu 3. maddede “Bu Kanunun genel hükümleri diğer kanunlardaki
kabahatler hakkında da uygulanır” denilmektedir. Bu kuralın 2. maddedeki tanımla
birlikte incelenmesinden, 5326 sayılı Kanun’un idari yargının görev alanını da
kapsadığı anlaşılmaktadır. Ancak, Yasa’nın 19. maddesiyle bu kapsamın
daraltılarak, diğer kanunlarda kabahat karşılığında öngörülen belirli bir süre
için; bir meslek ve sanatın yerine getirilmemesi, işyerinin kapatılması, ruhsat
veya ehliyetin geri alınması, kara, deniz veya hava nakil aracının trafikten
veya seyrüseferden alıkonulması gibi yaptırımlara ilişkin hükümler, ilgili
kanunlarda bu Kanun hükümlerine uygun değişiklik yapılıncaya kadar saklı
tutulmaktadır.
Yasa’nın 27. maddesinin (1) numaralı fıkrasında ise, idari para cezası ve
mülkiyetin kamuya geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararına karşı, kararın
tebliği veya tefhimi tarihinden itibaren en geç onbeş gün içinde, sulh ceza
mahkemesine başvurulabileceği belirtilmektedir. Bu kuralın, ilgili kanunlarda
yer alan diğer tedbirler dışındaki, idari para cezası ve mülkiyetin kamuya
geçirilmesine ilişkin idari yaptırım kararları için uygulanacağı açıktır.
B)
Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
Başvuru kararında, kuralın, hukuk devletinin unsurlarından olan belirlilik ve
hukuki güvenlik ilkeleri ve idarenin her türlü eylem ve işleminin idari yargı
denetimine tabi tutulması gereği ile bağdaşmadığı bu nedenle Anayasa’nın 2.,
125. ve 155. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa’nın 125 maddesinin birinci fıkrasında, “idarenin her türlü eylem ve
işlemlerine karşı yargı yolu açıktır”; 140. maddesinin birinci fıkrasında,
“Hakimler ve savcılar adlî ve idarî yargı hâkim ve savcıları olarak görev
yaparlar”; 142. maddesinde “Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi
ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir”; 155. maddesinin birinci fıkrasında
da, “Danıştay, idarî mahkemelerce verilen kanunun başka bir idarî yargı merciine
bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir. Kanunda gösterilen belli
davalara da ilk ve son derece mahkemesi olarak bakar” denilmektedir. Bu
kurallara göre, Anayasa’da idarî ve adlî yargının ayrılığı kabul edilmiştir. Bu
ayrım uyarınca idarenin kamu gücü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem
ve eylemleri idarî yargı, özel hukuk alanına giren işlemleri de adli yargı
denetimine tâbi olacaktır. Buna bağlı olarak idarî yargının görev alanına giren
bir uyuşmazlığın çözümünde adlî yargının görevlendirilmesi konusunda
yasakoyucunun geniş takdir hakkının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir.
Ceza hukukundaki gelişmelere koşut olarak, kimi yasal düzenlemelerde basit
nitelikte görülen suçlar hakkında idari yaptırımlara yer verildiği
görülmektedir. Daha ağır suç oluşturan eylemler için verilen idari para
cezalarına karşı yapılacak başvurularda konunun idare hukukundan çok ceza
hukukunu ilgilendirmesi nedeniyle adli yargının görevli olması doğaldır. Ancak,
idare hukuku esaslarına göre tesis edilen bir idari işlemin, sadece para cezası
yaptırımı içermesine bakılarak denetiminin idari yargı alanından çıkarılarak
adli yargıya bırakılması olanaklı değildir.
Bu
durumda, itiraz konusu kuralla diğer yasalardaki kabahatlere yollama yapılarak,
yalnızca yaptırımın türünden hareketle ve idari yargının denetimine tabi
tutulması gereken alanlar gözetilmeden, bunları da kapsayacak biçimde başvuru
yolu, itiraz, bunlara ilişkin usûl ve esasların değiştirilmesi, Anayasa’nın 125.
ve 155. maddelerine aykırıdır, Kural’ın iptali gerekir.
İtiraz konusu kural Anayasa’nın 125. ve 155. maddelerine aykırılığı nedeniyle
iptal edildiğinden Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca incelenmesine gerek
görülmemiştir.
7-ANAYASA MAHKEMESİ
KARARININ YÜRÜRLÜ?E GİRMESİNDEN SONRAKİ DURUM
Bu duruma
göre 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesi uyarınca kesilen idari para
cezasına karşı dava açılabilecek merciin tespit edilmesi gerekir. 5326 sayılı
Kabahatler Kanunu’nun 3. maddesinin iptal edilmesiyle birlikte “Kabahatler
Kanunu’nun genel hükümlerinin diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da
uygulanacağına” dair 3. madde hükmünün geçerliliği kalmadığından Kabahatler
Kanunu dışında diğer kanunlardaki idari para cezalarına karşı sulh ceza
mahkemesinde dava açılabileceğine ilişkin hüküm yürürlükten kalkmış
bulunmaktadır. Ancak yasa koyucu tarafından oluşan anılan iptal kararı nedeniyle
oluşan bu boşluğun doldurulması amacıyla henüz yeni bir yasa yürürlüğe
konulmamıştır. Bu durumda 5326 sayılı Yasa dışındaki diğer yasalarda öngörülen
idari para cezalarına karşı görevli mahkemenin tespitinde genel hukuk
kurallarının uygulanması gerekmektedir. Böyle olunca da idare hukuku kurallarına
göre tesis edilen imar idari para cezalarına karşı kanaatimizce idare
mahkemelerinde dava açılması gerekmektedir.
Ancak bu
konunun henüz yeni olması ve uygulamada da tartışmalara yol açacağı açık
olduğundan, bu husustaki belirsizliğin Uyuşmazlık Mahkemesi kararları ile
veyahut da çıkarılacak yeni bir yasal düzenleme ile giderileceği
düşünülmektedir.
Öte
yandan, Uyuşmazlık Mahkemesinin 29.12.2003 gün ve E.2003/82, K:2003/97 sayılı
kararına göre bir yasa maddesindeki görev kuralının Anayasa Mahkemesi kararı ile
iptal edilmesi üzerine görev kuralı geçmişe etkili olacaktır. Uyuşmazlık
Mahkemesi bu kararında;
“…Öte
yandan, görev kuralları kamu düzenine ilişkin olduğundan, görev konusunda
taraflar için bir müktesep hak doğmayacağı; bu nedenle, yeni bir yasayla kabul
edilen görev kurallarının, geçmişe de etkili olacağı, bilinen bir genel hukuk
ilkesidir.
Buna
göre, davanın açıldığı andaki kurallara görev görevli olan mahkeme, yeni bir
yasa ile görevsiz hale gelmiş ise, ( davanın açıldığı anda görevli olan ve fakat
yeni yasaya göre görevsiz hale gelen) mahkemenin görevsizlik kararı vermesi
gerekeceği; ancak, yeni yasadaki görev kuralının, değişikliğin yürürlüğe
girmesinden sonra açılacak davalarda uygulanacağına dair intikal hükümlerinin
varlığı halinde, mahkemece görevsizlik kararı verilemeyeceği açıktır.
Diğer
taraftan, dava görevsiz mahkemede açılmış, bu sırada yapılan bir kanun
değişikliği ile görevsiz mahkeme o dava için görevli hale gelmiş ise, mahkeme,
artık görevsizlik kararı veremeyip ( yeni kanuna göre görevli hale geldiği için)
davaya bakmaya devam etmesi gerekir…” gerekçesine yer vermiştir.
8-İDARİ PARA CEZALARIIN ARTIŞI
Bir başka
sorun ise idari para cezaların miktarının artışına ilişkin yaşanacaktır. 2005
yılından itibaren idari para cezalarındaki artışlar 5352 sayılı Kabahatler
Kanunu’nun 17/7. maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddeye göre, İdarî para cezaları
her takvim yılı başından geçerli olmak üzere o yıl için 4.1.1961 tarihli ve 213
sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298 inci maddesi hükümleri uyarınca tespit
ve ilân edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanır. Bu suretle
idarî para cezasının hesabında bir Türk Lirasının küsuru dikkate alınmaz.
Anayasa
Mahkemesinin 01.03.2006 gün ve E.2005/108, K.2006/35, sayılı kararı ile 5326
sayılı Kabahatler Kanunu’nun 3. maddesi iptal edilmesi üzerine diğer
kanunlardaki idari para cezalarının artışı konusunda değişiklik olmuştur.
Anayasa Mahkemesinin anılan kararı ile Kabahatler Kanunu’nun genel hükümlerinin
diğer kanunlardaki kabahatlere yönelik olarak uygulanamayacağına karar
verilmiştir. Böyle olunca da 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun genel hükümler
kısmında bulunan 17/7. maddesinde yer alan idari para cezalarının artışına dair
hükümler bundan böyle diğer kanunlardaki idari para cezalarının artışını
düzenlememektedir.
SONUÇ:
5352
sayılı Kabahatler Kanunu ile tüm kanunlardaki kabahatler bir çatı altına
toplanmış iken yukarıda anılan Anayasa Mahkemesi kararı ile ikili bir durum
oluşmuştur. 5352 sayılı Kabahatler Kanununda yer alan kabahatler açısından
değişen bir husus bulunmamaktadır. Ancak 5352 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 3.
maddesinin iptal edilmesi nedeniyle Kabahatler Kanunu hükümleri diğer
kanunlardaki kabahatler hakkında uygulanmayacaktır. Böylelikle diğer
kanunlarındaki kabahatlerin niteliğine göre görevli yargı mercii
belirlenecektir. İdari makamlar tarafından verilen para cezalarına karşı yasal
bir düzenleme ile adli yargı yolu gösterilmemiş ise bu para cezalarına karşı
idari yargı yerinde dava açılacaktır.
Nitekim,
Uyuşmazlık Mahkemesi kararları da bu yöndedir. Yasa koyucu tarafından Anayasa
Mahkemesinde yer alan gerekçeye uyularak yapılacak bir düzenleme ile idari para
cezalarına karşı görevli yargı yerinin belirlenmesi gerekmektedir. Bu yapılırken
de temel husus, idarenin kamu gücü kullandığı ve kamu hukuku alanına giren işlem
ve eylemleri idarî yargı, özel hukuk alanına giren işlemleri de adli yargı
denetimine tâbi olmasıdır.
Anayasa
Mahkemesinin yukarıda anılan kararlarına göre tüm idari para cezalarına karşı
adli yargı ya da idari yargı yolunun gösterilmesi mümkün değildir.
